A sub-representação política não é uma realidade que afeta apenas mulheres. Analisando o perfil dos(as) representantes, pertinente indagar: será que existe uma “cor para os eleitos” ou eleitas? Por que há poucas mulheres, sobretudo negras, nos espaços formais de poder? A inquietação para iniciar a presente investigação partiu dessas interrogações.

Inquietações são forças epistêmicas. Tem-se observado que a indignação com o quadro de desigualdades de bens, recursos e na própria consideração humana é a energia propulsora de quadros teóricos e do desenvolvimento de conceitos que permitem o enfretamento dessas questões pelo Direito3. Em relação ao movimento negro, seu valor “epistemológico intrínseco” é retratado por Nilma Limo Gomes em sua obra (2017), ao explorar os saberes constituídos na luta por emancipação.

Estudos sobre o tema apontam para a dificuldade de se obter respostas sobre as articulações políticas e sociais determinantes para a sub-representatividade de não brancos. E, mais ainda, que as mulheres negras são menos propensas a participar da política, embora sejam fortemente envolvidas em uma série de atividades, gerando paradoxos da participação. Tem-se notado também que focar nas experiências de mulheres negras pode auxiliar na análise do progresso da inclusão política em países democráticos (Carroll; Fox, 2018).

Em relação à participação política da mulher e sua baixa inclusão, existe uma farta bibliografia sobre o tema4. Diferente, contudo, são as pesquisas cujo objeto de exploração dedicam-se à compreensão de um maior distanciamento de homens e mulheres negros(as) dos cargos políticos formais. Para Campos e Machado (2015), a ausência de dados nesse sentido acaba por cercear a entrada desses assuntos nas agendas políticas e jurídicas, da mesma forma que deixam de instigar a própria reflexão sobre mecanismos de inclusão política para o grupo.

Pesquisas recentes sobre a temática reforçam essas “ausências estatísticas”, principalmente no âmbito da Justiça Eleitoral (Silva; Silva, 2019; Silva, 2019), o que torna mais enigmática a análise jurídica das causas para um maior distanciamento de mulheres negras na política. No Brasil, após as eleições de 2018, as mulheres passaram a ocupar 15% dos espaços formais de poder (Mulheres..., 2018). Em relação às mulheres que se declaram pretas ou pardas, na Câmara elas são apenas 2,5%, e, no Senado, 1,2% (Boldrini, 2019).

Desde a década de 90, existem debates teóricos sobre a lenta inserção da mulher na política, o que propiciou a formação de uma agenda que culminou, em 1995, com a primeira legislação brasileira voltada à proteção da sua participação. Empós, tais normas sofreram alterações no sentido de aperfeiçoar esse amparo, tendo, em 2017, passado a prever ações de incentivos também à participação política da comunidade negra, conforme aponta Almeida (2018, p. 98).

Com a finalidade de contribuir para o debate, esta investigação, por meio do método indutivo, propõe-se a explorar se as normas jurídicas têm auxiliado o aumento da representatividade feminina, ainda que lentamente; se está havendo um esforço eficiente e específico voltado à mulher negra; e se seria necessária uma maior atuação do legislador e da Justiça Eleitoral nesse sentido.

A análise dessas questões ocorrerá dentro do paradigma democrático proposto por Robert Dahl em sua obra (2001), para quem o significado e a extensão da democracia têm sido discutidos há vinte e cinco séculos, possuindo diferentes sentidos para povos, lugares e tempos diversos. Em relação aos desafios atuais da democracia, a inserção de todos os cidadãos – e cidadãs – jovens e adultos, no centro dos diálogos, é colocada por sua teoria democrática como um dos pilares da sustentabilidade deste regime político, ao lado do conceito de igualdade política.

A presente pesquisa relaciona-se diretamente a conceitos como gênero e raça. Em relação ao termo gênero, este parece ter feito sua aparição inicial entre os movimentos feministas americanos, que queriam enfatizar o caráter fundamentalmente social das distinções baseadas no sexo (Scott, 1995). Segundo Scott (1995), em linhas simples, “gênero” (Butler, 2003) passa a ser sinônimo de “mulheres”. Já o termo raça é encontrado na literatura a partir do século XIX, por Georges Cuvier, “inaugurando a ideia da existência de heranças físicas permanentes entre os vários grupos humanos” (Schwarcz, 1993).

Na consideração do problema, retirado de ampla pesquisa bibliográfica e documental, é utilizado um olhar interseccional, o qual dá “instrumentalidade teórico-metodológica à inseparabilidade estrutural do racismo, capitalismo e cisheteropatriarcado” (Akotirene, 2019). O próprio conceito de interseccionalidade5 vem enfrentando um processo de descolonização desde o surgimento do termo, passando a beber de uma fonte de conhecimento própria, não europeia, rompendo, assim, com o “privilégio epistêmico”. Importante observar a existência de argumentos contrários a esse pensamento e que criticam essa necessidade de uma “contracultura epistemológica”, como Susan Haack (2011). A interseccionalidade é, portanto, metodologia para análise de uma realidade natural ou cultural sob verificação.

No primeiro capítulo do desenvolvimento deste artigo, investiga-se a participação das mulheres negras na política e sua baixa representatividade. Em seguida, analisa-se o modelo normativo brasileiro de proteção à participação das mulheres com um olhar interseccional, averiguando-se se o arquétipo jurídico protetivo desse direito já considera a categoria raça em seu grupo e se está havendo monitoramento legislativo dos resultados dessa política de proteção. Finalmente, no terceiro capítulo, com base em correntes teóricas críticas da democracia e do Direito, realiza-se proposição, com vistas a reforçar esse modelo normativo.

Este trabalho visa promover uma ampla discussão sobre a temática, com foco nos debates teóricos jurídicos, apresentando-se como resultado de uma pesquisa essencialmente qualitativa. Para substanciar a hipótese levantada, consistente na sugestão de mudança na Lei dos Partidos Políticos, empregaram-se ainda as abordagens analítico-descritivas, para examinar realidades e conceitos; crítico-hermenêuticas, para avaliar os comportamentos a serem observados; e interseccional, para analisar as realidades naturais e culturais a partir da relação entre o gênero e raça.

Estudos filosóficos contemporâneos sobre a questão política da mulher enfatizam que a sua experiência não é comunicável em termos universais, e a sua nascença, ou seja, o seu pertencimento ao gênero feminino, assim como a pertença a outros grupos, não pode ser ignorada (Varikas, 2016).

Beauvoir (2000), há mais de 50 anos, já apontava que os dois sexos não compartilharam o mundo de forma igualitária e que, mesmo em iguais condições, os homens sempre têm posições mais vantajosas. Ou seja, mesmo diante das mesmas condições formais de acessarem o mercado de trabalho e a política, eles possuem os salários mais altos, ocupam os postos mais importantes e estão em maior número, pois gozam de “um prestígio cuja tradição a educação da criança mantém” (Beauvoir, 2000, p. 14-15).

Além disso, a mulher foi educada para ocupar, sobretudo, os espaços privados, tendo prejudicado, portanto, historicamente, sua conquista do espaço público (Beard, 2017). A situação histórica das mulheres negras, nesse contexto, sobressai como ainda mais delicada, vez que, quando as mulheres brancas passaram a ter o direito a ocupar os espaços públicos, tal realidade só se mostrou possível em virtude de mulheres negras dedicarem a sua força de trabalho para desenvolverem as atividades domésticas, já que não houve uma alteração nos papéis tradicionais de gênero6.

Levando em consideração fatores como raça, dentro de uma mesma variável – gênero –, percebemos experiências bastante diferentes e que a linguagem e perspectivas são, igualmente, diversas.

É vasta a literatura que discute e estuda os diversos fatores que podem explicar a baixa representação de mulheres na política contemporânea (Araújo, 2016; Biroli; Miguel, 2014; Htun, 2001). A conquista do direito ao sufrágio é relatada em várias obras, mediante resgates históricos, os quais revelam ter sido as mulheres protagonistas do movimento que culminou com o reconhecimento dos seus direitos políticos (Schumaher; Ceva, 2015).

Antonieta de Barros, filha de ex-escrava, foi a primeira mulher negra eleita no Brasil, tendo conquistado uma das vagas de deputada na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina, em 1935 (Filha..., 2020). Carlota de Queirós, apontada pela literatura como a primeira mulher eleita para o cargo de deputada federal, foi sufragada em 1934 (Pinto, 2003).

Em 1931, pouco antes, foi formada a Frente Negra Brasileira, indicada pelas Nações Unidas como o primeiro partido político da população afrodescendente do País (Frente..., 2011). Para Domingues (2007, p. 357), a Frente Negra Brasileira foi “considerada a maior (e mais importante) entidade antirracista da história do país no pós-Abolição”. As mulheres, que também tinham importante participação na entidade, eram chamadas de “frente negrinas” (Domingues, 2017, p. 357).

O autor faz uma observação relevante em sua pesquisa, qual seja, “uma avaliação mais rigorosa da FNB central aponta que as mulheres eram subalternizadas na entidade e alijadas dos cargos das instâncias decisórias, os quais eram monopolizados pelos homens” (Domingues, 2007, p. 358). Uma maior participação da mulher – branca e negra – na política, no Brasil, deu-se contemporaneamente, e são similares os desafios enfrentados por elas nas agremiações partidárias.

Esse dado ajuda a compreensão de estudo já realizado sobre o tema, o qual afirma ser o problema da baixa participação política de mulheres e negros nas casas legislativas uma questão, antes de tudo, relacionada à baixa representação das mulheres, negras ou não, em geral (Meneguello; Mano, 2012).

Ângela Davis (2016), em sua obra Mulheres, raça e classe, levou a refletir sobre como e em que medida fatores de exclusão podem somar-se e afastar, ainda mais, uma determinada população do exercício dos seus direitos. A combinação de gênero e raça na análise dos excluídos revela a maior inacessibilidade do poder às mulheres negras, que enfrentam desafios somados.

Uma leitura mais contemporânea sobre a relação entre gênero e desigualdade, a partir dos trabalhos da autora, permitiu compreender, porém, que até mesmo dentro dos movimentos de reivindicação de mais direitos para as mulheres, a partir do século XIX, existiu discriminação racial, ou seja, o diálogo entre os sujeitos excluídos do universal não era unânime. Dessarte,

[...] as líderes do movimento pelos direitos das mulheres não suspeitavam que a escravização da população negra no Sul, a exploração econômica da mão de obra no Norte e a opressão social das mulheres estivessem relacionadas de forma sistemática.

Nota-se, então, que a conquista de direitos políticos por mulheres brancas não necessariamente foi revertida em prol das mulheres como um todo, porque, muitas vezes, seus pleitos estavam relacionados à defesa de interesses que eram mais próprios das mulheres brancas (Davis, 2017). Foi necessária, nesse contexto, a organização de movimentos de afro-americanas para a luta mais ampla por direitos, com a invocação de lemas como “ergue-nos enquanto subimos”, transmitindo a ideia de que se deve subir na conquista de direitos, independentemente da classe social, criando ambiente para que todos subam juntos (Davis, 2017). Nesse ponto, o feminismo negro tem pauta mais abrangente e preocupada com questões coletivas.

O machismo une mulheres negras e brancas, enquanto outras condições sociais às quais cada uma delas foi sendo historicamente submetida as separam e as diferenciam em suas agendas políticas. Percebe-se, ainda, que o feminismo negro tem uma preocupação maior com outros grupos, como pessoas com deficiência e pessoa idosa, e busca dialogar, concomitantemente, com o patriarcado, o capitalismo e as heranças escravocratas (Akotirene, 2019).

A “identidade do grupo mulheres” vem sendo posta em questão de maneira sistemática pelas feministas negras (Davis, 2017) e pelas feministas socialistas (Fraser, 2009), pelo menos desde os anos 60 (Biroli, 2018). Esses debates permitiram que tanto os movimentos ativistas como as propostas teóricas passassem a “operar com noções mais complexas das experiências e das necessidades das mulheres, vistas em suas diferenças e do prisma das desigualdades de classe, raça, etnia, sexualidade, geração” (Biroli, 2018).

No campo do Direito, é possível perceber que foram esses debates, quando incorporados pelas teorias críticas, que promoveram avanços no próprio sistema normativo, a começar pela Constituição de 1988 (Almeida, 2018). Nota-se, assim, que o problema do gênero e da desigualdade, tanto nos debates teóricos como no ativismo, passou a ser visibilizado.

E é na teoria crítica que se encontra suporte teórico para análise de questões como sistema jurídico, gênero e raça (Loretani, 2006; Lacey, 2004; Flores, 2007; Santos, 2010). Desenvolve-se também, em paralelo, um campo teórico bastante fértil, no âmbito das teorias da justiça e da filosofia política, no que concerne ao fundamento ético e deontológico para adoção de ações e de políticas afirmativas (Dworkin, 2010; Rawls, 2000; Sarmento, 2011; Walzer, 2003).

Em relação à participação política de mulheres e à comunidade negra, outra questão exige nosso olhar. Se é certo que nem todos têm interesse em sair da zona da participação, na modalidade votante, para ingressar na zona da aspiração a um cargo político-eletivo, é, no mínimo, inquietante a razão por que apenas parte da população – e com determinadas características – está ocupando esses espaços ou por que não há um reflexo – embora mínimo – do perfil da população no aspecto dos seus representantes.

Os dados mais atuais do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) permitem uma radiografia da situação a partir dos seguintes números: 31,6% das candidaturas ofertadas em 2018 são do gênero feminino e 10,86% de pessoas autodeclaradas pretas. Não há, porém, estatísticas que relacionem raça e gênero (Tribunal Superior Eleitoral, 2018).

A partir dessa percepção, pode-se evoluir nesta análise e notar que a forma de estruturação do sistema político e jurídico, o perfil daqueles que ocupam os cargos político-eletivos e as desigualdades no acesso a direitos e bens se relacionam direta e proporcionalmente.

Existe um problema de sub-representação política da mulher, como apontado inicialmente, e esse problema se torna ainda maior quando se insere a variável raça em sua análise. Os debates teóricos e o ativismo contribuíram bastante para a visibilização dessas questões nas últimas décadas, pelo que se pode evoluir, enquanto ordenamento, em alguns aspectos protetivos, embora ainda tímidos. No tópico seguinte, passa-se a analisar como e de que maneira se dá a proteção da participação política da mulher, atualmente, no Brasil, com foco nas intersecções entre gênero e raça.

A participação política da mulher tem ocupado a agenda política e brasileira desde a redemocratização. Desde 1995, existem normas positivas, como se explicitará adiante, visando à proteção desse direito, e, a partir de 2015, é possível se observar uma série de avanços. O sistema normativo possui fontes, formais e materiais, que o mantêm interligado com a realidade social sobre a qual incide. Essa permeabilidade permite a evolução da proteção jurídica de valores em sincronia com o ideal de justiça preponderante na sociedade.

Neste tópico, o objetivo é explorar o modelo normativo brasileiro de proteção à participação política da mulher a partir de um olhar interseccional. Importante registrar que o termo interseccionalidade restou detectado, pela primeira vez, em 1989, no texto da jurista Kimberlé W. Crenshaw (1989), para se referir a como as relações de poder de raça, sexo e classe se inter-relacionam.

O olhar interseccional permitiu perceber que o feminismo tradicional excluiu a realidade das mulheres negras de sua agenda política e jurídica, assim como constatar o machismo estrutural dentro do movimento negro7. Passou-se a notar um desafio político na consideração desses dois fenômenos ativistas e a urgência em “conceber a existência duma matriz colonial moderna cujas relações de poder são imbricadas em múltiplas estruturas dinâmicas, sendo todas merecedoras de atenção política” (Akotirene, 2019).

Importante frisar que o citado modelo foi desenvolvido e está sendo aperfeiçoado a partir de esforços estatais no sentido, também, de cumprir as normas internacionais de direitos humanos, mais precisamente a Convenção para Eliminar Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) e a Constituição Federal (art. 5º, I), conforme se extrai da análise dos relatórios brasileiros enviados ao Comitê Internacional da CEDAW (Brasil, 2013).

Esses esforços são contínuos, diante da própria complexidade dos obstáculos que existem ao exercício efetivo da participação política da mulher, e a dinamicidade dos fatos da vida exige reforços constantes do Estado, por meio de políticas e do Direito, para que os compromissos com a igualdade entre os sexos na política se torne uma realidade.

Os relatórios brasileiros enviados ao Comitê Internacional da CEDAW têm sido muito importantes para o desenvolvimento das pesquisas, pois permitem avaliar se a pauta por mais igualdade entre os gêneros na política não se trata de uma reinvindicação difusa e verborrágica dos movimentos sociais e feministas, mas sim pleitos que têm nos direitos formais (CEDAW e Constituição de 1988), reconhecidos pelo Estado brasileiro nos relatórios analisados, o ponto de partida para a reivindicação legítima dessa igualdade.

O modelo brasileiro de proteção jurídica à participação política da mulher é o que designamos de conjunto de normas que têm como finalidade proteger e fomentar a participação política desse grupo (direito-meio) com a finalidade de alcançar mais igualdade (direito-fim) entre os gêneros no âmbito político-eleitoral (Almeida, 2018).

Esse modelo pode ser resumido da seguinte forma:8

Esse arquétipo possui caráter bifronte e conjuga duas categorias de ações afirmativas (Cesar, 2003): reserva e incentivo à ocupação de espaços. Sua finalidade é incluir o gênero minoritário no processo eleitoral por meio de uma garantia mínima de participação.

O citado modelo normativo vem evoluindo e sendo alimentado por fontes do Direito de naturezas diversas, notando-se, a partir de 2015, importantes julgamentos provenientes do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal9 que incrementaram esse arquétipo normativo com novas proteções, conforme o já exposto neste artigo (Machado; Almeida, 2020).

Em relação ao ano de 2020, o TSE fortaleceu a proteção jurídica da participação política da mulher ao responder a CTA 0603816-39, fixando interpretação no sentido de que a regra garantista da reserva de gênero, na proporção mínima de 30%, também deve incidir sobre a constituição dos órgãos partidários, como comissões executivas e diretórios nacionais, estaduais e municipais (Machado; Almeida, 2020).

O modelo normativo definido em 2018 já passou por alguns reforços e enxerga-se em sua última evolução importante medida para inserir, dentro das agremiações partidárias, a perspectiva social da mulher (Young, 2000). Há mais de 80 anos, a subalternidade das mulheres dentro dos partidos políticos é notada e constatada, até mesmo no primeiro e único partido de cunho antirracista (Frente Negra Brasileira) (Domingues, 2017, p. 357).

Em relação à ação de fomento prevista no art. 93-A da Lei Geral das Eleições, sua finalidade é, por meio dos meios de comunicação em massa (rádio e televisão), incentivar a participação feminina, dos jovens e da comunidade negra na política, assim como esclarecer aos cidadãos e cidadãs as regras de funcionamento do sistema eleitoral brasileiro (Nicolau, 2003; Nohlen, 2007). A ação surgiu apenas em 2017, com a Lei nº 13.488, de 2017, que introduziu, no Direito Eleitoral positivo, essa preocupação com a participação política da população negra.

Não obstante acanhado, o citado dispositivo legal pode ser considerado um marco para a proteção e o fomento da participação política das mulheres negras. A partir daí, inicia-se uma promoção da participação de grupos na política com um olhar para além do gênero, incluindo, também, a raça.

Observa-se, porém, inexistir monitoramento dos resultados alcançados após a adoção desse modelo. Se o arquétipo normativo brasileiro de proteção à participação política da mulher deriva de normas internacionais e constitucionais, importante refletir sobre ações concretas, e até mais rápidas, para se atingir a finalidade das normas.

Sobre a existência de normas constitucionais e sua efetiva implementação, Barcellos (2018) relaciona o direito constitucional com as políticas públicas, justificando o dever de monitoramento dos direitos para que estes possam ser levados a sério. O compromisso do direito constitucional não se trata de mera responsabilidade com a produção de normas sobre o assunto, mas sim com a efetivação desses direitos nas realidades dos seus sujeitos concretos. Também reforça a importância de se conhecer os custos e o fluxo orçamentário para a sua implementação (Barcellos, 2018).

Dessa forma, para a diminuição do gap entre a criação legislativa e a efetivação da norma, Barcellos aponta haver, no mínimo, dois processos necessários: a análise da política pública prevista pela norma e o monitoramento dos resultados produzidos ou não pela política pública (Barcellos, 2018).

Faltam dados para se mensurar a efetividade da norma prevista no art. 93-A da Lei nº 9.504/1997. Poucas ou quase nenhuma são as estatísticas sobre candidaturas ou participação política da população negra. Não existe, no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral, destinatário da política e gerenciador do processo eleitoral, estrutura administrativa ou órgão que monitore a relação entre a proposição entre a política prevista no citado dispositivo e as candidaturas lançadas a partir de 2018. Também não há monitoramento das demais normas trazidas pelo modelo, estas destinadas aos partidos políticos.

É preciso se avançar na gestão administrativa dessa política direcionada ao Tribunal, pois uma análise mais estratégica da finalidade prevista na norma citada e o monitoramento dos seus resultados são desconhecidos.

O Tribunal Superior Eleitoral tem se mostrado sensível à pauta que envolve a inclusão de mais mulheres na política, como já se observou. Registra-se também ter sido a referida Corte, no exercício da sua função jurisdicional, grande responsável pelo reforço do modelo normativo de proteção à participação política da mulher, por meio da fixação de precedentes que reconheceram formas de punição aos infratores das normas. Precedentes são fontes do Direito (Almeida; Machado, 2019).

A situação singular da Justiça Eleitoral, que exerce função jurisdicional, mas também função administrativa intensa10, permite a análise desse problema jurídico a partir de mecanismos provenientes do exercício de ambas as funções.

Como dito, o modelo normativo de proteção à participação política da mulher, branca e negra, tem amparo direto em normas constitucionais que preveem direitos à igualdade (art. 5º), a não discriminações por razões de gênero e raça (art. 3º, IV) e à participação política, direitos, portanto, fundamentais. Por essa razão, entende-se ser necessária constante análise e monitoramento das normas infraconstitucionais que veiculam essas ações, sobretudo a participação de mulheres e comunidade negra na política, o que poderá, certamente, gerar uma base de dados para se pensar nas medidas atuais e futuras mais adequadas para promoção e concretização do direito desses grupos.

A importância de se pensar o problema a nível de políticas públicas se dá, pois, a partir da implementação e do monitoramento constante destas, tornando possível a criação de um fluxo de decisões políticas subsidiadas por dados concretos acerca da efetividade ou não da norma.

Existem instrumentos que viabilizam esse monitoramento. Além do processo de Avaliação de Políticas Públicas, há o recurso da Avaliação de Impacto Legislativo (AIL). Ambos têm o objetivo comum de analisar as políticas instituídas a partir de normas, investigando aspectos como eficiência, eficácia e efetividade. Andrade e Santana (2017) propõem uma aproximação dos dois institutos, apesar de suas origens distintas, já que atualmente servem à avaliação das políticas públicas. Pontuam que a “avaliação do impacto da lei pode ser utilizada para calcular o impacto e os efeitos da aplicação de uma legislação, bem como aferir se a legislação atendeu às expectativas do legislador” (Andrade; Santana, 2017).

Em relação às normas que compõem o modelo normativo de proteção à participação política da mulher, por sua função administrativa amplificada, precisa ser de responsabilidade da Justiça Eleitoral a gestão da política de proteção e promoção a esse direito, mediante a avaliação constante dos seus resultados.

Acredita-se que uma ação articulada da Justiça Eleitoral voltada à avaliação e ao monitoramento dos resultados obtidos (ou não) após a adoção de cada norma de incentivo, proteção e fomento à participação política poderá trazer dados que certamente irão auxiliar na análise do problema – se persistente – e em como buscar outras e mais adequadas soluções.

Para além de um monitoramento e avaliação constantes do atual modelo normativo de proteção à participação política da mulher, em relação à mulher negra, considerando inexistir, ainda, disposição legal expressamente a tendo como destinatária de ações de proteção e fomento na política, passa-se a analisar a viabilidade teórica para uma proposta normativa mais inclusiva.

Com a investigação desenvolvida até o presente momento, foi possível perceber algumas questões que concederam suporte e embasamento para a formulação de um modelo inclusivo como proposta para inserção das interseccionalidades na pauta da representação da mulher na política, levando em consideração fatores como gênero e raça.

A participação política da mulher branca e negra deu-se simultaneamente há quase noventa anos. Apesar disso, atualmente, esse grupo segue sub-representado; as mulheres autodeclaradas pretas e pardas possuem índices de representação ainda menores.

O debate das cotas raciais no Brasil acendeu uma preocupação com a proteção jurídica da população negra, cerceada em seus direitos, atualmente, como decorrência do racismo estrutural que permanece em nossas raízes socioculturais e se reflete nas instituições e no próprio Direito (Almeida, 2019). Já existem consensos teóricos sobre a necessidade de proteção jurídica específica para esse grupo a partir de suas histórias e violações de direitos em concreto (Lenz, 2003).

O Direito foi um instrumento de dominação de raças e somente os conquistadores tinham a qualidade humana (Mbembe, 2018). De coisas a sujeitos de direitos, a condição jurídica da população negra sofreu várias alterações, apresentando-se a relação entre ativismo e Direito como diretamente proporcional. No Brasil,

[...] os movimentos sociais tiveram grande participação na construção dos direitos fundamentais e sociais previstos na Constituição de 1988 e nas leis antirracistas, como a Lei nº 10.639/2003, as de cotas raciais nas universidades federais e no serviço público, no Estatuto da Igualdade Racial e também nas decisões judiciais.

Pensar na igualdade política a partir de critérios raciais e de gênero primeiro exige situar o debate no campo crítico da teoria política liberal (Miguel, 2014). Isso porque a representação política e o funcionamento da democracia são afetados pelas desigualdades sociais, existindo um “ciclo de realimentação, em que os prejudicados pelos padrões de desigualdade têm maior dificuldade de se fazer representar [...] e, ao mesmo tempo, sua ausência nos processos decisórios contribui para a reprodução desses padrões” (Miguel, 2014, p. 301).

Os padrões de desigualdades se inter-relacionam, embora não se reduzam uns aos outros. As desigualdades cruzam-se e todas as desigualdades sociais que existem (classe, gênero, raça, orientação sexual etc.) influenciam umas nas outras, refletindo na assimetria no acesso e no exercício do poder político (Miguel, 2014). Desigualdade, na perspectiva apresentada, não é apenas diferença, mas, sobretudo, “assimetria no controle de determinados recursos”, que, segundo Miguel (2014), (1) impactam as trajetórias possíveis de indivíduos e grupos, (2) refletem os padrões estruturais e não são apenas efeitos do acaso ou de escolhas livres e pessoais. Nota-se que uma visão político-liberal da desigualdade desconsidera esses fatores.

No campo da teoria crítica do Direito, ao enfrentar o plano filosófico que deu sustentáculo à igualdade liberal, Joaquim Herrera Flores dispõe que a doutrina do contrato social supõe uma percepção social que é baseada em uma igualdade viabilizada a partir de um espaço público estruturado pelo Direito e em uma expulsão das diferenças para o espaço privado – espaço onde estão os sujeitos concretos –, esfera da invisibilidade (Flores, 2010). Pondera ainda que o argumento ideológico usado pelo discurso liberal é que não se deve contaminar o debate filosófico e jurídico com temas como sexo, raça, etnia e orientação sexual, já que todas essas questões já estão inclusas no universal e que todo argumento fomentador dessa inclusão e debate é taxado de comunitarista, por partir das características concretas dos sujeitos (Flores, 2010).

No processo de abstração, que é típico da produção normativa, o problema não está em abstrair, mas em o fazer desconsiderando as diferentes formas de acesso aos recursos disponíveis (Flores, 2010). Em relação ao gênero, esses pressupostos liberais foram ruindo no século XX em grande parte devido aos esforços empreendidos pela segunda onda do movimento feminista (década de 60) e dos estudos realizados por Simone de Beauvoir (Biroli; Miguel, 2014), o qual começou a pôr em cena que a mera eliminação da discriminação legal e positivação da igualdade entre os sexos não seria suficiente para eliminar as barreiras históricas e culturais de acesso a esses bens e espaços. As questões raciais também passaram a ganhar grande importância a partir da década de 60.

Pensa-se a inclusão de grupos representados na política formal a partir do debate crítico acerca da democracia liberal, como exposto acima, e da igualdade política de Dahl (2001), para quem a democracia é desejável por permitir, dentre outras vantagens, a promoção do desenvolvimento humano, a autodeterminação, a autonomia moral, a busca pela paz e a igualdade política.

A igualdade não é um dado, mas um construído, e a adoção da democracia enseja a assunção, por suas instituições políticas, da responsabilidade de promovê-la (Almeida, 2018). A democracia é também um sistema eminentemente de direitos e somente ela tem condições efetivas de garantir níveis elevados de igualdade política. Essa proposta de igualdade relaciona-se ao fato de que todos os cidadãos e cidadãs são considerados igualmente capazes de participarem do governo do seu estado, sem qualquer discriminação (Dahl, 2001).

Joan Scott (2005), ao enfrentar o enigma da igualdade a partir da consideração de fatores como raça e gênero, apresentando a política como a arte do impossível e de negociações constantes, também coloca o cenário democrático como o possível para se chegar a soluções que aproximem a sociedade de valores como a justiça e a igualdade e que reconhece sua possibilidade de falhar, abrindo-se sempre a novas formulações e arranjos.

Como “a identidade é um processo complexo e contingente suscetível de informações”, não se pode ignorar a existência de grupos; deve-se, assim, reconhecer suas existências e “desenvolver análises de igualdade e discriminação que tratem as identidades não como entidades eternas, mas como efeitos de processos políticos e sociais” (Scott, 2005, p. 29). Ou seja, é um processo que deve estar em constante análise e aprendizado.

A consideração de mecanismos jurídicos e democráticos para inclusão de grupos tem se mostrado muito eficaz. Na América Latina, a inclusão de mulheres e da população indígena na política deve-se, sobretudo, a ações de inclusão (Almeida; Machado, 2019). Alguns países precisaram aperfeiçoar e rever seus modelos, o que reforça não haver soluções fáceis nem estanques.

Existem também várias dinâmicas político-partidárias que precisam ser consideradas quando do “recrutamento político” (Norris, 2013), mas a existência de políticas previstas em lei foi considerada um passo fundamental nesse processo de inclusão. Logo, a participação e fomento da participação política da população negra e, mais ainda, de mulheres negras precisa ser incentivada e protegida pelas próprias instituições políticas, como decorrência da nossa própria condição e escolha democrática.

Para as mulheres negras, que pertencem, ao mesmo tempo, a duas categorias alvo de opressões sistemáticas ao longo dos séculos, exige-se uma articulação constante entre mecanismos de inclusão, a partir da intersecção entre raça e gênero. Isso porque as mulheres, antes de tudo, compartilham entre si as discriminações advindas do gênero. E, como já apresentado nos tópicos acima, a sub-representação de mulheres negras relaciona-se também à baixa representação da sua categoria/grupo mais geral.

O modelo normativo atual, composto pelas cotas de gênero e por ações mais específicas, busca estabelecer um quadro mais equânime entre mulheres e homens nos cargos legislativos; ou seja, foca em estabelecer a primeira onda da igualdade, a de gênero. Isso posto, uma das propostas possíveis seria a inserção de ação de fomento, sobretudo intrapartidária, para que os registros de candidaturas de mulheres possam refletir a diversidade racial.

Uma das possibilidades para se concretizar a inclusão interseccional seria a previsão, no art. 44 da Lei nº 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos), de um novo inciso para tratar especificamente da questão. Sugere-se, nesta oportunidade, a seguinte proposta:

XII – na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres a que se refere o inciso V, o partido político deve expressamente realizar ações e incentivos voltados às mulheres autodeclaradas pretas e pardas (negras), a serem criados e executados nos termos do citado inciso V, devendo os programas, obrigatoriamente, e mediante a destinação equânime de recursos, garantir a promoção de ambas as categorias (gênero e raça) com o objetivo de alcançar a paridade de gênero e raça nos órgãos de direção partidária.

Alguns partidos políticos, inclusive, têm secretarias específicas para pautas raciais e articulam-se diretamente com os movimentos sociais cujos propósitos são antirracistas, o que facilitará, ainda mais, a implementação desses programas.

Outro detalhe a ser observado é referente ao preenchimento da reserva de vagas – na direção das agremiações –, por força da decisão do TSE na CTA 0603816-39 (Machado; Almeida, 2020). Importante que seja garantida a diversidade racial na ocupação desses cargos pelos partidos políticos, os quais, frise-se, possuem a função político e social de fomentar e proteger a participação de mulheres na política, sem distinção de raça, classe, gênero e orientação sexual.

Sobre as alterações legislativas e sua capacidade de alterar a própria realidade social sobre a qual incide, observa Frederick Schauer (2015) que a coerção pode encorajar a adesão de determinadas pessoas ao cumprimento de diretrizes, mudando o ambiente sociológico de modo que adesões livres, já desvinculadas da aplicação de uma coerção, passem a ser comuns. Como exemplo, invoca o convívio determinado legalmente diante do fim da segregação racial. Por força de lei, brancos e negros passaram a conviver, o que terminou se incorporando como uma atitude livre e socialmente propagada (Schauer, 2015).

A educação para cidadania tem ganhado força a partir do art. 205 da Constituição Federal. O Direito, como sistema de normas, que tem esse poder pedagógico e de indução de comportamentos considerados positivos, pode ser instrumento efetivo para o alcance de um estado de coisas pretendido.

Essa a razão por que o presente trabalho se propõe a contribuir como campo dos debates acadêmicos e jurídico-positivos sobre o tema, focando, ao fim, em uma proposta normativa concreta para atualização do Direito Positivo Eleitoral, o qual tem se mostrado determinante e fundamental na proteção jurídica da participação política da mulher, seja por meio das suas fontes formais, legislação, seja por meio das suas fontes materiais, precedentes.

A ausência de sistematização de dados em relação a candidaturas de mulheres negras tem dificultado a análise dos mecanismos que as mantêm longe dos espaços formais. A visibilização desse problema é importante para o campo teórico que relaciona Direito, política, gênero e raça, já que são fartos os dados e a literatura sobre a participação de mulheres e pouca ou quase inexistente sobre a participação da população negra.

Explorando documentos e pesquisas anteriores, conforme dados expostos acima, constatou-se, a título de considerações finais, que as mulheres brancas e negras ingressaram na política formal a partir dos mesmos marcos legais, com a consagração dos direitos políticos em 1932. Em 1934, a primeira mulher eleita para o cargo de deputada federal autodeclarava-se branca e uma mulher negra foi eleita para a Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina. Ou seja, as mulheres, em sua diversidade racial, concomitantemente, iniciaram sua participação política.

Todavia, entre as idas e vindas democráticas brasileiras, percebemos, através do desenvolvimento do presente trabalho, uma sub-representação das mulheres na política e, mais ainda, da mulher negra. Há uma relação entre a baixa representação da população negra e da mulher de uma forma geral; a herança brasileira de uma política patriarcal e escravocrata ainda se reflete nos números.

Uma análise interseccional do atual modelo normativo que protege a participação política da mulher foi realizada para se tentar compreender as ações de fomento a esse direito. O hodierno formato envolve ações que reservam espaço para o gênero minoritário na política formal e fomentam a participação de mulheres nos espaços de poder, seja por meio da publicidade institucional realizada pelo TSE, seja por imposição da aplicação, pelos partidos políticos, de verbas na promoção e difusão da participação feminina na política.

Infere-se ter o art. 93-A da Lei nº 9.504/1997 abrangido o grupo da população negra em ações afirmativas e de incentivo à participação política realizadas pelo TSE, o que consideramos um marco, sob esse olhar interseccional, para o Direito Eleitoral Positivo Brasileiro. Contudo, as políticas de inclusão previstas por esse modelo não são monitoradas, o que pode explicar, além da ausência de dados que podem subsidiar a evolução da proteção desse direito, um debate do problema a nível de políticas públicas.

A Justiça Eleitoral tem se destacado no avanço dos debates jurídicos envolvendo o tema em análise, e seus precedentes, proferidos no exercício da sua função jurisdicional, foram determinantes para o fortalecimento do atual modelo normativo de proteção à participação política da mulher. No exercício da sua função administrativa intensa, ela pode estabelecer programas de gestão e avaliação dos resultados concretos dessa política, até para subsidiar possíveis e futuras alterações legislativas sobre o tema.

Em relação ao modelo normativo atual, não foi encontrada disposição específica para fomentar a participação política da mulher negra, o que pode gerar assimetrias nas esferas da igualdade de gênero e racial, pelo que se propõe uma alteração normativa que exibe o condão de promover uma inclusão racial ao longo da execução da política afirmativa das cotas de gênero.

A proposta normativa seria no sentido de incluir, no art. 44 da Lei nº 9.096/1995, disposição que expressamente vise fomentar a participação política de mulheres negras. Assim, na medida em que há garantia de espaços para participação da categoria mais abrangente – reserva de candidaturas para o gênero minoritário –, haveria ações de fomento, anteriores à escolha de quem ocupará esses espaços reservados, que buscariam promover o seu preenchimento de forma igualitária, considerando, também, a raça.

A inclusão parte do geral para o particular. Ou seja, reserva-se um espaço fixo para o grupo comum e, em paralelo e de forma prévia, trabalha-se para que o campo reservado para candidaturas femininas seja preenchido da forma mais equânime possível, considerada a diversidade racial. Saliente-se que a proposta conhece a complexidade dos processos sociais que envolvem os grupos e, por isso, não tende a ser uma solução definitiva, mas sim possível, para que, nos nortes democráticos, se submeta a crítica constante e esteja aberta a aprender com a dinamicidade que envolve o recrutamento político.

Os problemas detectáveis na implementação dessa medida são os mesmos que envolvem a concretização de todo modelo normativo de proteção à participação política da mulher: os entraves partidários, que, atualmente, são os principais gargalos institucionais à igualdade entre os gêneros nos espaços de poder.

Isso posto, espera-se que o presente trabalho tenha promovido reflexões acerca de institutos e conceitos próprios do Direito Eleitoral para essa intersecção entre gênero e raça, até porque o ordenamento jurídico tem evoluído, nas últimas décadas, para a proteção jurídica de mulheres e da comunidade negra.