Em janeiro de 2014, o então governador do Estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral Filho, no último ano de seu mandato, assinou o Decreto nº 44.568/2014, concedendo isenção de 50% no pagamento de Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores terrestres – IPVA para ônibus e micro-ônibus destinados à prestação de transporte de passageiros por concessionárias ou permissionárias do serviço público. A motivação apresentada foi a necessidade de contribuir para a modicidade tarifária, dada a importância social do serviço para a população.

Em tese, a motivação para a concessão do incentivo refletia demandas sociais que emergiram com manifestações populares iniciadas em junho de 2013 numa onda de grande insatisfação com diversas políticas sociais e econômicas. O estopim foi o aumento de R$ 0,20 centavos na tarifa de ônibus (Scherer-Warren, 2014), fato que colocou o preço e a qualidade do transporte coletivo na pauta das reivindicações. No entanto, após a edição do decreto, não se observou o benefício prometido ao usuário, já que não foi realizada a revisão da tarifa para reduzir, no cálculo de seus custos, o impacto do incentivo fiscal. Consequentemente, não houve qualquer redução no preço da passagem. Ao contrário, poucos dias antes, em 03.01.2014, foi publicada, no Diário Oficial, a Portaria Detro/Pres nº 1.135/20143, aumentando a passagem intermunicipal em 5,774%, pela aplicação do IPCA4, mesmo índice utilizado desde 2010 para reajuste das tarifas.

Posteriormente, com o avanço da Operação Lava Jato no Rio de Janeiro, especialmente pela deflagração da “Operação Ponto Final”, foi revelado que a referida isenção decretada pelo então governador5 fazia parte de um conjunto de atos de corrupção que tinha por finalidade favorecer agentes do setor de transporte coletivo de passageiros em troca de vantagens indevidas para o grupo político chefiado pelo então governador, entre elas o enriquecimento de seus integrantes e o financiamento da campanha do candidato do partido ao cargo de governador do Estado6. Acordos de colaboração premiada foram firmados entre o Ministério Público Federal e diversos agentes investigados7, revelando, entre outros ilícitos, a captura de ações estaduais de fomento, desviando-as de sua finalidade pública para criar vantagens fiscais àquelas sociedades empresariais que pagassem propina aos agentes políticos envolvidos ou financiassem despesas de suas campanhas eleitorais, seja por meio de doação oficial, caixa 2 ou até mesmo caixa 38. Tais desvios colocaram em evidência as ações de fomento público às atividades privadas por meio da concessão de incentivos tributários, um dos principais instrumentos do Estado para intervir sobre o domínio econômico com o objetivo de concretizar objetivos constitucionais, entre os quais o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades sociais e regionais, previstos no art. 3º da Constituição Federal de 1988.

A relevância de analisar a correlação entre incentivos tributários e corrupção fica ainda mais acentuada em razão do uso crescente e escalonado das renúncias de receitas públicas, ou seja, do gasto tributário do Estado brasileiro. A nível federal, o volume de recursos renunciados passou de 77.687 bilhões em 2006 para uma estimativa de 307.113 bilhões em 2019, o que representa um aumento de mais de 400% ao longo desse período9. Esse crescimento também ocorre nos estados da federação. No Rio de Janeiro, a renúncia efetiva cresceu cerca de 600% entre 2007 e 2017, passando de 2.380 bilhões para 12.022 bilhões, conforme análise do TCE/RJ no relatório de julgamento das contas do Poder Executivo do exercício de 201810.

Em razão da grande relevância socioeconômica do gasto tributário e dos riscos de uso indevido por agentes políticos e/ou econômicos, a pergunta que se coloca é: em que medida a concessão de incentivos tributários se correlaciona com atos de corrupção? Ou seja, quais os fatores ou indicadores que propiciam essa relação, possibilitando a utilização indevida do fomento para ganhos privados e em detrimento da finalidade pública para a qual se destina? A hipótese a ser investigada neste artigo é a de que a concessão indiscriminada de incentivos tributários, sem metodologias consolidadas de governança e garantias institucionais de controle, podem dificultar, de maneira substantiva, o alcance dos objetivos constitucionais das ações de fomento, ao mesmo tempo em que aumentam o risco de corrupção, especialmente por facilitar a associação entre agentes políticos e econômicos para ganhos privados mútuos. Após uma descrição do conceito e da aplicação de incentivos tributários como um instrumento de intervenção econômica, este artigo irá fazer uma revisão bibliográfica da doutrina e de estudos empíricos que correlacionam estratégias de incentivo fiscal com práticas de corrupção, para verificar em que circunstâncias a incidência do risco se torna maior, com especial atenção para a averiguação se essas condições se encontram mais em países em desenvolvimento.

Para testar o quadro de circunstâncias que incrementam a incidência de risco de corrupção derivada de incentivos fiscais, este artigo irá realizar (i) uma análise quantitativa sobre as renúncias de receita do Estado do Rio de Janeiro em prol do fomento em atividades privadas e seu impacto nas finanças públicas e (ii) uma análise qualitativa dos resultados obtidos em auditorias ou investigações já realizadas por órgãos de controle externo, incluindo votos do Tribunal de Contas, relatório do Poder Legislativo estadual, bem como ações judiciais, cíveis e criminais, propostas pelos Ministérios Públicos estadual e federal sobre o tema, visando identificar os procedimentos e as metodologias de governança utilizadas pelo Estado do Rio de Janeiro na concessão de incentivos tributários no período apurado.

Como instrumento de política pública, os incentivos tributários assumem papel de destaque. Permitem a desoneração fiscal de determinados setores ou agentes econômicos, deixando-lhes de ser aplicada a regra geral de tributação a partir da instituição de tratamentos diferenciados que podem consistir em isenção, redução de base de cálculo, alíquota, crédito presumido, diferimento, entre outros. Em suma, o Estado renuncia receitas tributárias com o objetivo de estimular os beneficiados a colaborar voluntariamente com as políticas públicas estabelecidas. Incentivos tributários consistem, portanto, numa espécie de norma tributária indutora, que possibilita ao contribuinte obter vantagens fiscais ou tributárias, desde que seja adotado o comportamento desejado pela norma indutora (Bonfim, 2015). Por outro lado, ao renunciar tais receitas, o Estado realiza um gasto público, ainda que indireto, devendo, portanto, submeter-se às normas constitucionais e legais que estabelecem os limites e requisitos dessa renúncia. Obriga-se, em consequência, a seguir procedimentos rigorosos de planejamento11 e fiscalização, conforme determina o art. 174 da Constituição Federal.

Iniciando-se com o devido diagnóstico da realidade socioeconômica, o planejamento deve: (i) identificar o problema a ser combatido; (ii) demonstrar como e em que medida a criação de incentivos tributários contribuirá para superá-lo (Mello, 2003); (iii) atender às leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA); (iv) conter a estimativa do impacto orçamentário-financeiro; e (v) apresentar garantias de que não afetará as metas de resultados fiscais12. Concedido o incentivo tributário, o Poder Público deve fiscalizar o agente fomentado, assegurando o comportamento esperado e o alcance das metas estabelecidas. Tão importante quanto as etapas anteriores são o monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados, a fim de verificar se seus efeitos positivos superam os impactos negativos (Hoffmann, 2016).

No ordenamento jurídico brasileiro, os incentivos tributários podem ser utilizados como estratégia regulatória em diferentes setores produtivos com o intuito de promover o desenvolvimento socioeconômico ou reduzir disparidades regionais (arts. 43, 151, I, e 165, § 2º, da CF/1988). Além disso, poderão ser concedidos incentivos para fomentar a atividade agropecuária (art. 23, VIII, da CF), a cultura e o esporte (art. 216, §§ 3º e 6º, da CF), a pesquisa e a educação (art. 213, § 2º, da CF), a ciência e a tecnologia (art. 218, §§ 3º e 4º, da CF), manter zonas de livre comércio (art. 40 da CF), entre outros.

Essa forma de intervenção indireta sobre o domínio econômico é praticada largamente por diversos países do mundo como meio de conduzir os agentes privados na direção dos objetivos de interesse público. Em pesquisas realizadas em âmbito internacional (Axarloglou, 2005; Bora, 2002; Blomstrom; Kokko, 2003), demonstrou-se que, em certas condições de certeza e adotados os procedimentos de controle, a concessão de incentivos fiscais atrai investimentos e encoraja o crescimento dos setores produtivos. O aumento de capital à disposição da livre iniciativa proporciona o desenvolvimento de novos negócios, especialmente quando o sistema tributário é um obstáculo, ou quando existem outros empecilhos que podem ser superados com a modificação de normas tributárias (Keen, 2001). A médio e longo prazo, a expectativa é de que os tratamentos tributários diferenciados sejam benéficos para aumentar o capital circulante e o volume de trocas comerciais, incrementando o desenvolvimento econômico. Além disso, é possível estimular o investimento em áreas sociais estratégicas para o desenvolvimento humano, a exemplo da educação, da cultura e da tecnologia.

Por outro lado, são relevantes os riscos de graves externalidades negativas. A concessão de incentivos tributários pode causar distorções na economia (Zelekha; Sharabi, 2012) e na sociedade, criando barreiras para a concorrência e reduzindo a capacidade de o Estado fazer frente a suas obrigações, especialmente quando sua prática é realizada com ineficiência ou, o que é pior, quando está associada a atos de corrupção. Grande parte da literatura internacional (Wells; Morisset, 2001; Morisset; Pirnia, 1999) questiona referidas ações de fomento ao apontar quatro espécies de riscos: (i) distorções na concorrência entre agentes econômicos incentivados e não incentivados; (ii) desequilíbrio das contas públicas em razão da redução de receita tributária e aumento de despesa decorrente da necessidade de investimento de recursos administrativos de controle e fiscalização; (iii) aumento da complexidade do sistema tributário com a criação de regimes diferenciados de tributação que, além de dificultar a transparência e controle, provoca distorção entre os contribuintes pela necessidade de compensação das receitas renunciadas; e (iv) custos sociais em decorrência de práticas de corrupção na concessão de incentivos fiscais (Zee; Stotsky; Ley, 2002), que podem irradiar efeitos negativos nos processos democráticos de escolhas dos governantes.

Decorre daí a preocupação dos organismos internacionais (OCDE, Banco Mundial, FMI) e dos países, em diferentes graus de desenvolvimento, em endereçar medidas de controle dos incentivos tributários no sentido de evitar a ineficiência e o abuso da intervenção estatal. Estudos realizados no âmbito do observatório econômico da OCDE (2010, 2010, 2013) sustentam que a lógica decorrente da concessão de benefícios tributários para atrair investimentos econômicos pode estabelecer uma concorrência prejudicial entre os países vizinhos, impondo grande dificuldade para o desenvolvimento econômico daqueles que são afetados, como em regra ocorre nos arredores de zonas francas de livre comércio.

Equilibrar princípios de livre concorrência e as ações de fomento pelos Estados-membros tem sido um grande desafio para a União Europeia. Ao longo dos anos, o controle sobre as ajudas estatais13 tem evoluído e formado um conjunto complexo de regras regulatórias e decisões jurisprudenciais que visam, sobretudo, prever e evitar impactos severos de incentivos ou subsídios públicos concedidos por um Estado-membro na jurisdição de outro. Isso porque a intervenção estatal indireta pode ser positiva internamente para o país concedente, mas pode gerar grandes riscos na economia e interesse dos demais Estados.

Tal preocupação fez surgir uma forma de metarregulação dos incentivos fiscais, possibilitando o exercício de seu controle fora dos Estados-membros. O Tratado de Funcionamento da União Europeia14 considera incompatível com os objetivos comunitários qualquer espécie de fomento que possa distorcer ou ameaçar a competição em um mercado relevante, ressalvadas as hipóteses previstas15. A norma visa evitar barreiras ao livre comércio e a redução do bem-estar social em uma jurisdição em razão de benefícios concedidos por outra.

A eficiência dos gastos tributários também tem sido profundamente debatida pelas autoridades governamentais dos Estados Unidos da América desde 1994, quando o Congressista William J. Coyne percebeu a existência de lacunas no processo de concessão e controle das renúncias de receita e demandou do General Accounting Office (GAO) uma análise sobre o crescimento do gasto tributário e das alternativas viáveis para limitar sua constante expansão, o que foi efetivamente realizado no relatório Tax Policy – Tax Expenditures Deserve More Scrutiny (GAO, 1994). No relatório, o GAO identificou que o gasto tributário16 não era submetido ao controle rígido da despesa pública, de modo que os altos valores renunciados não passavam pela mesma discussão orçamentária ou processo de tomada de decisão que envolvia os gastos diretos. Identificou-se, também, que, em muitos casos, o gasto tributário causava ineficiência econômica por incentivar os contribuintes em investir em atividades não lucrativas e sempre dependentes da ajuda estatal, bem como aumentava a complexidade do sistema tributário. Dada a dificuldade de avaliar os resultados das renúncias de receita, o GAO publicou, em 2012, outro relatório (GAO, 2013), propondo a adoção de indicadores e a metodologia para medição dos resultados por meio da criação de longo questionário que visa fortalecer o controle da motivação das concessões dos incentivos e do desempenho da política de fomento.

Se, nos países desenvolvidos, o controle da política de fomento visa, prioritariamente, combater as distorções na concorrência ou o equilíbrio das contas públicas, nos países em desenvolvimento essa forma de intervenção do Estado traz uma ameaça ainda mais danosa ao interesse público: sua associação às práticas de corrupção17. Uma pesquisa em 2012 (Zelekha; Sharabi, 2012) questionou os reais motivos que levam os países a conceder incentivos fiscais, já que há grande incerteza sobre a sua eficiência para atingir as finalidades públicas, sugerindo a possibilidade de interesse em ganhos privados ilícitos tanto por parte de agentes públicos quanto de agentes econômicos.

Partindo de um modelo teórico e de estudos empíricos (Rose-Ackerman, 1999; Li, 2006; Ades; Di Tella, 1997), os pesquisadores utilizaram dois amplos bancos de dados para testar a hipótese sobre a existência de relação entre corrupção e benefícios fiscais: o primeiro, conhecido como TI index, mede fenômenos decorrentes da corrupção em quase duas centenas de países e o segundo consiste em informações do sistema tributário e financeiro de cerca de 183 nações mapeadas pelo World Bank Group’s Paying Taxes Study (Zelekha; Sharabi, 2012). A análise foi realizada após o cruzamento dos dados e a definição de indicadores sobre a complexidade do sistema tributário de cada país analisado, como o custo dos impostos nas atividades empresariais, o tempo necessário para cumprir as obrigações fiscais e o número de pagamento das taxas.

Os autores identificaram que, quanto mais complexo o sistema tributário, menos atrativo ele será. Assim, países com alta pontuação desses indicadores terão a tendência de oferecer mais incentivos tributários para atrair investimentos, compensando as deficiências existentes. Por outro lado, países que tenham um sistema menos complexo serão naturalmente mais atraentes e terão um ambiente mais favorável aos negócios. Na sequência, com a análise de variáveis sobre a percepção da corrupção, o estudo empírico demonstrou que países com grande número de incentivos tributários também terão altos índices de corrupção, o que acaba por dificultar a atração por investimentos e, em última instância, o desenvolvimento econômico.

Tal conclusão é corroborada pelo Fiscal Monitor 2019, pesquisa publicada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) que, analisando os efeitos da corrupção sobre a atividade arrecadatória do Estado, confirma os riscos decorrentes da distorção do sistema tributário, demonstrando impactos sobre o crescimento econômico e a qualidade de vida da população. Comparando países em diferentes níveis de desenvolvimento, a pesquisa demonstrou, por meio de análise econométrica, correlação entre corrupção e receita, concluindo que a arrecadação é significativamente menor em países com maior percepção de corrupção. Comparativamente, um país desenvolvido com menores índices de corrupção arrecada cerca de 4% do PIB a mais do que países subdesenvolvidos e cerca de 2,75% a mais do que as economias emergentes.

Entre os países que implementaram política de redução de corrupção, no período de 1996 a 2007, observou-se um aumento médio de 1,2 pontos percentuais nas receitas do governo como parcela do PIB. Se essa melhoria fosse aplicada a todos os países, o aumento implícito na receita tributária total poderia ser de 1 trilhão de dólares, ou 1% do PIB global. Os ganhos seriam ainda maiores, já que a redução da corrupção aumentaria o crescimento econômico e as receitas. A conclusão do órgão internacional é de que os resultados podem ser interpretados como os benefícios de um aprimoramento na governança dos recursos públicos e da política fiscal.

Com base nesses resultados acadêmicos e para testar a hipótese apresentada neste artigo, com o estudo das condições de governança para a concessão de incentivos no Estado do Rio de Janeiro, foi possível identificar que ambas as pesquisas apontaram a existência concomitante de quatro indicadores que correlacionam incentivos tributários com corrupção, sendo certo que, quanto mais forte for a presença deles, maior será o risco de desvios. Por outro lado, os países que enfrentaram esses problemas conseguiram reduzir os índices de corrupção e, consequentemente, aprimorar a atividade arrecadatória do Estado:

Esses quatro eixos de governança constituem, portanto, elementos centrais na relação entre incentivos tributários e corrupção. Os países estudados que tiveram significativo progresso no combate à corrupção e, consequentemente, no incremento da receita pública implementaram reformas tributárias e administrativas que reduziram a complexidade do sistema tributário, padronizaram procedimentos administrativos mais rigorosos para reduzir a discricionariedade, implementaram o monitoramento e medidas de controle interno e buscaram a efetiva aplicação dos princípios de efi- ciência, equidade e transparência. A contrário sensu, embora possam haver outras correlações22, a ausência desses mecanismos, identificada como falhas de governança, cria ambientes favoráveis para práticas corruptas em detrimento dos interesses da sociedade.

A partir dos indicadores já apontados em outros países sobre a maior incidência de atos de corrupção nas ações de fomento estatal, é possível verificar se tais fatores se encontram presentes nas concessões de incentivos fiscais realizadas pelo Estado do Rio de Janeiro. Metodologicamente, a escolha de referido ente da Federação ocorreu em razão de notícias que evidenciam a existência de falhas de governança, as quais acarretaram consequências de ordem financeira, política e jurídica, em especial processos tratando especificamente de corrupção.

Destaca-se, na dimensão das finanças públicas, que, em razão do sério déficit fiscal, o Rio de Janeiro foi o primeiro estado a aderir ao regime de recuperação fiscal da LC 159/2017, comprometendo-se a revisar os benefícios fiscais já concedidos, tamanho o impacto observado na arrecadação. Politicamente, a concessão indevida de incentivos financeiros e tributários foi um dos argumentos sustentados pelo Tribunal Regional Eleitoral para a cassação do então governador do Estado em razão do abuso do poder político e econômico23. Na esfera jurídica, diversas ações, cíveis e criminais, foram propostas pelo Ministério Público expondo, como causa de pedir, ilicitudes ocorridas nas ações de fomento24.

A partir desses fatos, é importante verificar se as condições de governança dos incentivos fiscais existentes no Estado do Rio de Janeiro encontram paralelo nas pesquisas relacionadas acima, identificando os fatores que correlacionam os incentivos com maior incidência de corrupção.

A concessão de incentivos tributários constitui importante forma de intervenção do Estado sobre a econômica com o intuito de buscar a cooperação dos particulares na concretização de finalidades públicas. No entanto, por ser executada por meio de renúncia de receitas públicas, essas ações trazem riscos que devem ser controlados, sob pena de tornar o incentivo ineficiente e, além disso, meio ilegítimo para a satisfação de interesses privados, quer sejam dos agentes beneficiados, quer dos agentes políticos. Nesse sentido, pesquisas já realizadas em outros países apontaram quatro indicadores que correlacionam incentivos tributários com atos de corrupção: 1) expansão da política de fomento; 2) ampla discricionariedade dos atos de concessão; 3) falhas no controle interno dos processos de integridade e monitoramento; e 4) falta de transparência.

Ao analisar a política de fomento do Estado do Rio de Janeiro, foi possível verificar a presença de todos os indicadores de ausência de governança que demonstram sua suscetibilidade aos riscos de desvio e corrupção. As apurações realizadas por órgãos externos – Poderes Legislativo e Judiciário, MPRJ, MPF e TCE/RJ – expõem a fragilidade das decisões e dos procedimentos sobre concessão e controle de incentivos tributários, demonstrando a ausência de metodologias consolidadas que assegurem a correta e eficiente aplicação das receitas renunciadas.

O colapso das contas públicas inaugurou um processo de mudança, com o diagnóstico das falhas existentes e diversas determinações a serem cumpridas pelo Executivo. Em paralelo, foram observados alguns avanços legislativos, como a Lei Estadual nº 8.445, de 3 de julho de 2019, dispondo sobre a exigência de metas fiscais e a avaliação dos programas de incentivos fiscais e financeiros fiscais. No entanto, dada a importância dessas ações e o grave déficit das contas públicas, chama atenção a lentidão na implementação das medidas de governança, especialmente a transparência da atuação do Poder Público, já que, até o momento, as ações de fomento ou mesmo a avaliação dos seus resultados não foram publicadas para a sociedade.

Embora o Regime de Recuperação Fiscal tenha colocado freio na expansão dos incentivos tributários e na ampla discricionariedade do Chefe do Executivo, não há notícias (i) da efetiva revisão dos benefícios irregularmente concedidos, conforme determinaram o Judiciário, a ALERJ e o TCE, (ii) do monitoramento das contrapartidas dos beneficiados e (iii) da necessária avaliação dos resultados obtidos e da necessidade de manutenção dos incentivos já concedidos. Por conta disso, ainda persistem os riscos de potenciais impactos negativos, dado que as condições estruturais ainda estão presentes. Saliente-se que, mesmo em cenário de guerra fiscal, as boas práticas de governança não podem ser negligenciadas, sob pena de esvaziar os cofres públicos, prejudicar a concorrência e, ainda, dar ensejo a mera satisfação de interesses privados.

Os incentivos fiscais somente alcançarão seus objetivos constitucionais quando estiverem inseridos em uma política pública de desenvolvimento socioeconômico, devidamente planejada, capaz de demonstrar, com análise técnica, a necessidade, adequação e proporcionalidade do gasto tributário frente à realidade das receitas estaduais e aos objetivos perseguidos. Além disso, é imprescindível o fortalecimento da governança com a implementação de medidas que controlem e avaliem os resultados.