Historicamente à margem do sistema de saúde, as pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei3 têm sido tratadas na esfera da justiça criminal, em regra, sem qualquer articulação prévia com a política pública de saúde mental do SUS. Assim, para discutir questões relacionadas às medidas de segurança de internação em manicômios judiciários4, instituições destinadas a esse grupo social em situação de vulnerabilidade5, é preciso tratar do direito à saúde.

O direito à saúde constitui-se como um direito social, indissociável do direito à vida, integrando, assim, o conjunto de direitos humanos, e devendo ser garantido pelo Estado a todas as pessoas por meio de políticas sociais e econômicas (Dallari; Nunes Júnior, 2010). Registre-se o caráter histórico desses direitos, frutos de processos culturais de lutas por dignidade (Herrera Flores, 2009), assim como sua essencialidade ao desenvolvimento humano (Reymão; Caçapietra, 2018). Ele está expresso no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, assim como no Protocolo de San Salvador, ambos tratados internacionais ratificados pelo Brasil e, nesse sentido, parte integrante do nosso bloco de constitucionalidade (Cançado Trindade, 2003), por intermédio da cláusula de abertura material dos direitos fundamentais (art. 5º, § 2º, da Constituição Federal).

Nesse percurso, é imprescindível atentar para as contribuições do Movimento da Reforma Sanitária, enquanto sujeito coletivo de direito, na conquista e construção do direito à saúde no Brasil, sobretudo em relação à concepção ampliada de saúde (Costa; Sousa Junior, 2008; Paim, 2008). Daí a importância de retomar as suas propostas, na perspectiva democrática e da organização popular, para produzir impactos concretos sobre a saúde das cidadãs e dos cidadãos brasileiros, visando à melhoria das suas condições de vida e propiciando a sua dignidade de acordo com os ditames da justiça social espelhados nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Em sendo “os ODS uma agenda inclusiva” (PNUD, 2016), estabelecidos para dar densidade à Agenda 2030, compreendemos que é por intermédio da concretização dos direitos humanos, em perspectiva interdependente e indivisível, que se combate a exclusão em todas as suas facetas: social, política, econômica, geracional. Para isso, há de ser mobilizado o direito ao desenvolvimento (titularizado pela coletividade e por cada uma das pessoas humanas) em correlação com o dever estatal de implementar políticas públicas para buscar a efetividade desses direitos e para promover a solidariedade social6 e o acesso à justiça. Trata-se, nesse aspecto, de um “direito plataforma”, nos moldes que o compreendem Sátiro, Marques e Oliveira (2015), para identificar o caráter matricial do direito humano ao desenvolvimento, que é preliminar e basilar para o exercício de outros direitos.

Se solidariedade, nos termos invocados pelo constituinte, é dever de natureza jurídica, ela se espraia também no âmbito das relações no plano internacional, posto que é o fundamento da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, IX, da Constituição Federal). Neste princípio, por sua vez, radica o direito humano ao desenvolvimento (Santos; Cecato, 2018; Sátiro; Marques; Oliveira, 2015; Sousa, 2008), que nasceu em 1986, no bojo da Resolução nº 41/128 da Assembleia Geral das Nações Unidas e ganhou assento na Constituição Federal de 1988, conformando o “ordenamento jurídico de proteção” de que fala Antônio Augusto Cançado Trindade (2003, p. 506), a demonstrar a necessária e constante interação entre o direito internacional e o direito interno na proteção dos direitos humanos.

Por dentro desse que se pode nominar ordenamento jurídico de proteção das pessoas com deficiência psicossocial, colocaremos uma lente de aumento no direito à saúde das pessoas desse grupo que foram selecionadas pelo “aparato repressivo estatal” (Zaffaroni, 1991).

O direito à saúde no Brasil deve ser garantido por meio do Sistema Único de Saúde (SUS), com base nos princípios da universalidade, da equidade e da integralidade, através de uma rede regionalizada e hierarquizada. Dessa forma, é necessário o envolvimento dos entes federados para sua efetivação, bem como a definição da abrangência das ações e dos serviços públicos de saúde (Dallari; Nunes Júnior, 2010). Trata-se de um sistema que deve dispor de todos os meios de atuação de modo a garantir a atenção integral à saúde, sendo que todos os recursos públicos voltados à área da saúde independem de ato administrativo ou de legislação, tendo em vista previsão constitucional.

De acordo com Dallari e Nunes Júnior (2010, p. 78), não há de se falar em “liberdade de escolha dos entes da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), pois a Constituição promoveu a integração automática de todos no SUS, demarcando a imperiosidade da concorrência de esforços para a realização de sua finalidade e diretrizes”. Reafirma-se, assim, a relevância do sentido de cooperação entre tais entes, ratificando a ideia de sistema. Este, por sua vez, é configurado no marco do Estado Democrático de Direito, é fundado na dignidade humana, igualdade substancial e solidariedade social (Moraes, 2001).

Mesmo com a existência de uma série de normas para a garantia e efetivação do direito à saúde, é necessário intensificar as políticas públicas que se constituem como mecanismos de promoção e proteção desse direito humano, materializadas nos serviços e nas ações do Poder Público (Aith, 2006). Como afirma Maria Paula Dallari Bucci (2001, p. 13), as políticas públicas atuam para concretizar direitos assegurados na Constituição e em outros dispositivos normativos e “funcionam como instrumentos de aglutinação de interesses em torno de objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses”.

O direito à saúde, portanto, deve ser realizado a partir da atuação da função pública estatal, mesmo quando prestada por particulares. Significa que, “como função pública estatal, cabe ao Estado a direção da prestação de serviços e ações de saúde, devendo fixar as diretrizes e parâmetros para o exercício destes” (Ferraz; Benjamin, 2004, p. 88). Porém, com a intensificação do neoliberalismo, o ajuste fiscal tem acentuado a não intervenção estatal nas políticas sociais, aumentando ainda mais as desigualdades no Brasil e em outros países (Reymão; Caçapietra, 2018).

Além da prestação de serviços públicos, é responsabilidade do Estado a sua regulamentação, fiscalização e controle. Vale ressaltar a primeira condenação do Brasil na Corte Interamericana de Direitos Humanos, em 2006, no caso Damião Ximenes Lopes, morto em 1999, numa clínica psiquiátrica em Sobral/CE, a qual era conveniada ao SUS. A tramitação desse caso contribuiu para acelerar o processo de aprovação da Lei da Reforma Psiquiátrica (Lei nº 10.216/2001) e para implantar a Política Nacional de Saúde Mental (PNSM), assimilando os pressupostos da Luta Antimanicomial, substituindo o modelo de atendimento centrado em hospitais psiquiátricos pela rede de serviços territoriais e comunitários (Correia, 2018) e investindo na desinstitucionalização de usuários longamente hospitalizados e no cuidado integral das pessoas com deficiência psicossocial.

Viola, Pepe e Ventura (2020, p. 9) refletem que a PNSM atingiu expressivos resultados nos 30 anos de sua implementação; todavia, persiste o desafio, porque “muitas ainda são as dificuldades para sua efetiva implementação, de forma que garanta a continuidade do cuidado fora de ambiente hospitalar”. Com a ruptura democrática de 20167, num contexto de retrocessos e perda de direitos, com avanço do neoliberalismo, inclusive no campo da saúde mental, observa-se o agravamento do subfinanciamento público do SUS, sobretudo com a promulgação da Emenda Constitucional nº 95/2016, que reduz progressivamente os seus recursos por vinte anos.

Desde o final daquele ano, a PNSM vem sofrendo duras intervenções, por meio de portarias e resoluções do Ministério da Saúde, as quais têm provocado diversos retrocessos nas políticas públicas de atenção e cuidado destinadas às pessoas em estado de sofrimento mental (Duarte, 2018). Ao analisarem o sentido de desmonte do SUS, no pós-2016, especialmente da nova PNSM, Camila de Mario e Tatiana Barbarini (2020, p. 80) refletem que:

Vestida de científica e igualitária, a nova Política Nacional de Saúde Mental provoca o desmonte do sistema a partir dele mesmo, preservando os princípios da equidade, da humanização, da pluralidade e da participação social, porém, esvaziando-os de seus significados originais e atribuindo-lhes novos sentidos afeitos ao neoliberalismo.

A frágil estrutura jurídica de efetivação dos direitos e das garantias dessas pessoas – mesmo com a vigência da Lei da Reforma Psiquiátrica (Lei nº 10.216/2001), bem como da Lei Brasileira de Inclusão (Lei nº 13.146/2015) – decorre, sobretudo, das relações de forças presentes no campo político (Correia; Martins; Requião, 2019).

A mais recente intervenção do Ministério da Saúde no âmbito da política de saúde mental, sobre a qual nos debruçaremos, ocorreu no dia 18 de maio de 20208, quando foi publicada a Portaria GM/MS nº 1.325, que revogou a Portaria GM/MS nº 95/2014 e as respectivas referências na Portaria de Consolidação nº 2/GM/MS, extinguindo o Serviço de Avaliação e Acompanhamento de Medidas Terapêuticas Aplicáveis à Pessoa com Transtorno Mental em Conflito com a Lei (EAP), no âmbito da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP). Esse retrocesso trata-se de duro golpe contra os direitos humanos das pessoas com deficiência psicossocial, privadas de liberdade em manicômios judiciários.

O artigo objetiva demarcar que a proteção do direito humano à saúde mental, sem discriminação, é dever estatal inscrito no marco da responsabilidade internacional do Estado brasileiro para discutir os meandros das estratégias jurídico-políticas adotadas para repristinar a política pública que realiza o enfrentamento da pobreza e o combate à exclusão do grupo social das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei. Analisaremos os documentos elaborados pelas instituições que se mobilizaram para potencializar a política pública de saúde mental, no sentido de contribuir para os debates no campo da garantia dos direitos desse grupo social e para reforçar a importância do controle social na fiscalização de políticas públicas.

Considerando política pública como “uma atividade estatal que engloba normas e atos específicos, instrumento de concretização de direitos fundamentais e de viabilização da justiça social” (Reymão; Caçapietra, 2018, p. 546), ela tem como público-alvo os titulares dos direitos humanos que pretende densificar (Canotilho, 2003), no marco de sua indivisibilidade, interdependência e inter-relação (Ramos, 2005).

Neste trabalho, debruçar-nos-emos sobre as pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei e privadas de liberdade por força de decisão jurisdicional de natureza penal, que lhes aplica sanção penal consistente em tratamento de natureza obrigatória denominado, no marco do Código Penal de medidas de segurança. Partimos da premissa de que, se o conteúdo é de tratamento em saúde mental, não pode haver discriminação entre aquelas pessoas com deficiência psicossocial que foram e aquelas que não foram capturadas pelo dispositivo penal. A única diferença é a obrigatoriedade do tratamento para as primeiras.

De acordo com o relatório atualizado até o final do ano de 2019, o Infopen (Brasil, 2019a), que apresenta o Levantamento Nacional de Informações Penitenciárias organizado pelo Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça, o total da população carcerária era de 748.009, do qual 4.109 são pessoas submetidas a medidas de segurança na modalidade de internação9.

Para ser possível pensar em uma curva dos impactos da reforma psiquiátrica sobre as pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei, invocamos dois estudos. O primeiro é da lavra de Salo de Carvalho e de Mariana Weigert (2017) e abrange o período de 2000-2010 em um exercício de refletir sobre a primeira década de vigência da Lei nº 10.216/2001 e seus reflexos jurídico-penais. Os autores trabalham com os dados do Censo Penitenciário e reportam que, no ano 2001, a população encarcerada era de 233.859 pessoas e a população em cumprimento de medidas de segurança somava 8.217 pessoas (Carvalho; Weigert, 2017, p. 83).

O segundo estudo é o Censo de 2011 coordenado por Débora Diniz (2013) e fruto do estudo sobre o perfil da população que vivia nos 26 espaços intitulados de Estabelecimentos de Custódia e Tratamento Psiquiátrico ou ECTP (que reuniam os Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico e as Alas de Tratamento Psiquiátrico em penitenciárias comuns, aqui nominados manicômios). A pesquisa financiada pelo Ministério da Justiça encontrou 2.839 cumprindo medidas de segurança de internação (Diniz, 2013, p. 37-38). Naquele tempo, de 2011, o número total de pessoas encarceradas no Brasil era da ordem de 445.705 (Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2012, p. 54).

Colocando esses números lado a lado, construímos uma curva temporal com três marcos: o ano de início de vigência da Lei da Reforma Psiquiátrica (2001), o ano de realização do estudo quantitativo e qualitativo dos ECTP (2011) e o último semestre do ano passado, que apresenta o retrato nacional antes da pandemia (2019). Com isso pretendemos visualizar fenômenos em oscilação que, por vezes, apresentaram, inclusive, sentido invertido. Nos gráficos 1 e 2 adiante, visualiza-se que, nos últimos 18 anos, testemunhamos um fenômeno de aumento progressivo e constante da população carcerária total em 68,73%, porque saltou da ordem de 200 para 700 mil pessoas.

Enquanto isso, mesmo tendo oscilado muito, o total de pessoas cumprindo medida de segurança no Brasil hoje é metade do número que o censo penitenciário indicava para o ano de 2001. Na primeira década, a redução acumulada foi de 65,45%, mas, no período de 2011-2019, os dados registram um aumento de 30,90%.

Fonte: Elaborados pelas autoras mediante consulta a: Brasil, 2019a, 2020; Carvalho; Weigert, 2017; Diniz, 2013

Se, por um lado, podemos comemorar a redução dos números de pessoas manicomializadas, mesmo na contramão da política geral de encarceramento em massa (Alexander, 2017), por outro, indagamos: por que os manicômios judiciários continuam de pé? Carvalho e Weigert (2017, p. 86), no estudo a que já nos referimos, refletem sobre a mesma questão e ponderam:

É assustador pensar que depois de 10 anos da promulgação da lei o impulso desinstitucionalizador fomentado logo após sua implementação não conseguiu conter a tendência punitivista, não havendo nenhuma alteração substantiva na curva ascendente da aplicação das medidas de segurança no Brasil – salvo raras e honrosas exceções, como os projetos desenvolvidos em Minas Gerais (Programa de Atenção Integral ao Paciente Judiciário – PAIPJ) e em Goiás (Programa de Atenção ao Louco Infrator – PAILI), práticas de vanguarda.

Essas “honrosas exceções” (Barros-Brisset, 2010; Caetano, 2013) serviram de inspiração para a política pública de saúde mental das pessoas privadas de liberdade, insculpida na Portaria GM/MS nº 94, de 14 de janeiro de 2014 (Brasil, 2014a), que instituiu a EAP, uma política pública intersetorial que envolve justiça, assistência social e saúde para a densificação de direitos humanos, elaborada no marco do Programa Nacional de Direitos Humanos-3 (PNDH-3) aprovado pelo Decreto Federal nº 7.037, de 21 de dezembro de 200910.

No marco da efetivação do PNDH-3 (2009), inscreveram-se as articulações que, no campo do SUS, se aprimoraram desde o Plano Nacional de Saúde no Sistema Penitenciário (PNSSP) de 2003 (Brasil, 2004) até produzir as últimas normativas do Ministério da Saúde vinculadas à PNAISP (Brasil, 2014b): as Portarias GM/MS nºs 94/2014 e 95/2014. A primeira instituiu a EAP e a segunda previu sua fonte de custeio.

Trata-se de política pública que surgiu como alternativa para constituição de um mecanismo conector entre o sistema de saúde, por meio das políticas de saúde das pessoas privadas de liberdade e de saúde mental, o sistema de assistência e proteção social, dentre outras políticas setoriais, e o sistema de justiça criminal. Ao mesmo tempo em que promoverá a desinstitucionalização, previu-se que a potência conectora da EAP se destina a viabilizar o processo de fechamento da porta de entrada dos manicômios judiciários, evitando que pessoas sejam institucionalizadas.

Desse modo, os dispositivos conectores pretendem apoiar a adoção de modelos alternativos ao internamento, no âmbito da justiça criminal, reagindo ao seu viés periculosista e resgatando os direitos titularizados pelo sujeito da medida de segurança e retirando-os daqueles espaços com características asilares, os quais, na maioria dos estados, continuam existindo. O objetivo é que a EAP apoie a inserção das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei, preferencialmente, em redes de saúde territoriais, e apoie a articulação com a assistência e proteção sociais, acesso aos benefícios assistenciais e promova a inclusão em redes de sociabilidade.

Considerando que as políticas públicas se configuram em estratégias por intermédio das quais os Estados buscam cumprir suas obrigações gerais de respeito e garantia de direitos humanos (Rojas, 2009), quando o público-alvo da política corresponde a um grupo social em situação de desvantagem estrutural (Fiss, 1999; Saba, 2005), emerge um dever especial e reforçado para que sejam reduzidas as desvantagens que subordinam esse grupo social.

Essas são pessoas que se encontram no epicentro de diversos fatores de vulnerabilidade, como privação de liberdade, deficiência psicossocial, pobreza, majoritariamente raça/etnia, e, algumas vezes, ainda se enreda com o gênero. A análise imbricada dessas categorias (Curiel, 2007; Pires, 2018) nos alerta para a necessidade de políticas públicas específicas cujo foco prioritário seja promover a inclusão do grupo social em situação de desvantagem (princípio da igualdade como não subordinação) e não, meramente, ser cego às diferenças (princípio da igualdade como não discriminação). Essa é a lição de Owen Fiss (1999) e de Roberto Saba (2005).

Por esse ângulo, o dever do Estado brasileiro de não discriminar as pessoas com deficiência psicossocial exige que os governos façam muito mais do que se abster de adotar medidas que possam trazer repercussões negativas para elas. Resgatemos o Caso Ximenes Lopes, já referido. Além de ter sido a primeira condenação que o Brasil sofreu no plano interamericano, também foi o leading case sobre pessoas com deficiência psicossocial que a Corte IDH julgou. Nele restou estabelecido o parâmetro de interpretação em matéria de direitos humanos segundo o qual a vulnerabilidade intrínseca das pessoas com deficiência mental (ou psicossocial) “é agravada pelo alto grau de intimidade que caracteriza o tratamento das doenças psiquiátricas, que torna essas pessoas mais suscetíveis a tratamentos abusivos quando submetidas a internação” (Corte IDH, 2006, § 106), em virtude do “desequilíbrio de poder existente entre os pacientes e o pessoal médico responsável por seu tratamento” (Corte IDH, 2006, § 129). Como consequência, restam aumentados os deveres estatais para com essas pessoas, titulares de uma “proteção especial”. Não basta que os Estados adotem uma postura de abstenção:

103. A Corte Interamericana considera que toda pessoa que se encontre em situação de vulnerabilidade é titular de uma proteção especial, em virtude dos deveres especiais cujo cumprimento por parte do Estado é necessário para atender às obrigações gerais de respeito e garantia dos direitos humanos. A Corte reitera que não basta que os Estados se abstenham de violar os direitos, mas que é imperativa a adoção de medidas positivas, determináveis em função das necessidades particulares de proteção do sujeito de direito, seja por sua condição pessoal, seja pela situação específica em que se encontre, como a deficiência.

Se “é imperativa a adoção de medidas positivas” para as pessoas com deficiência psicossocial que não entraram em conflito com a lei, o que dizer para aquelas que foram capturadas simultaneamente pelos saberes psiquiátrico e jurídico, no mecanismo das portas giratórias ao qual aludiu Foucault (2010)? Por estarem essas pessoas no manicômio judiciário, que é um híbrido de “hospital-prisão ou prisão-hospital” (Carrara, 1998), mais necessária ainda a elaboração e manutenção de uma política pública especificamente a elas direcionada. Para garantir a efetividade do direito social à saúde mental e responder à missão de reduzir as desvantagens estruturais e dar tratamento preferencial adequado às pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei penal, foi prevista a EAP. Exatamente nesse contexto é que defendemos que a revogação da EAP pela Portaria GM/MS nº 1.325/2020 – em pleno período de pandemia – configura retrocesso e, nesse aspecto, patente violação de direitos humanos perpetrada pelo Estado brasileiro.

Destaque-se que a EAP consiste em estratégia de potencialização do acompanhamento e reabilitação psicossocial de pessoas selecionadas pelo sistema de justiça criminal, em contexto de intenso sofrimento psíquico e/ou transtorno mental, e incidia desde o inquérito policial até o cumprimento de alguma reprimenda penal – pena ou medida de segurança, inclusive após sua extinção. A retirada do mundo jurídico das normas que densificavam deveres específicos do Estado brasileiro quanto às pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei penal configura medida de caráter deliberadamente retroativo e descumpre as orientações vinculantes do PNDH-3 vigente, assim como aquelas oriundas dos pactos internacionais do qual o Brasil é parte. Na Observação Geral nº 3, do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, sobre a índole das obrigações dos Estados-Partes quanto ao § 1º do art. 2 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), estão indicados os parâmetros para o controle de convencionalidade (Nash; Nuñez Donald, 2015; Ramos, 2011) quanto aos direitos das pessoas humanas e aos deveres estatais.

Particularmente no que tange ao conceito de “progressiva efetividade” dos direitos econômicos, sociais e culturais, dentre os quais se inscreve o direito à saúde (art. 14 do PIDESC), toda e qualquer medida de caráter retroativo demanda a mais cuidadosa consideração e deve “justificar-se plenamente por referência à totalidade dos direitos previstos no Pacto e no contexto do aproveitamento pleno e máximo dos recursos disponíveis” (CDESC, 1990, § 9), mesmo “em tempos de limitação grave de recursos, causadas pelo processo de ajuste, de recessão econômica ou por outros fatores, se pode e se deve proteger aos membros vulneráveis da sociedade mediante a adoção de programas de relativo baixo custo” (CDESC, 1990, § 12).

Destaque-se que, mesmo em tempos de austeridade, não se pode praticar o que se tem chamado de “austericídio” dos direitos sociais (Ventura, 2013). Se uma das maneiras de garantir o direito à saúde, segundo a própria Constituição Federal, é ampliar o acesso às ações e serviços de saúde, simultaneamente à redução do risco de adquirir agravos e doenças, a EAP inscreve-se nesse comando. Sob essa perspectiva, retirar o dispositivo conector da EAP da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional – sem prever nenhuma política pública substitutiva – viola o direito humano à saúde e implica a responsabilização do Brasil perante os órgãos de monitoramento internacional. Responsabilidade que poderia ser afastada, caso as justificativas exaradas no Parecer Técnico nº 4/2019 da lavra da Coordenadoria de Saúde no Sistema Prisional (Brasil, 2019b) e adotadas em considerando da portaria de revogação demonstrassem a razoabilidade da medida de caráter retroativo. Contudo, não se vislumbrou nenhuma justificativa razoável, e diversas entidades públicas e privadas de proteção de direitos humanos mobilizaram-se para lutar pela repristinação da política pública extirpada do mundo jurídico brasileiro.

Diante dos retrocessos acima explicitados, as estratégias adotadas pelas instituições públicas e organizações da sociedade civil organizada visando repristinar a EAP mobilizaram o direito a partir de ações de mobilização política e jurídica. Destacamos a categoria de mobilização do direito, segundo a qual o direito é articulado como ferramenta quando se pretende traduzir reivindicações em afirmações de direitos. Identifica-se a mobilização dos direitos de diversas formas, incluindo a mobilização pela legalização como estratégia e a mobilização jurídica coletiva, não se restringindo, assim, à via judicial (Correia, 2019)11.

A mobilização do direito pode contribuir para uma estratégia mais ampla de mobilização política (Scheingold, 2004) e tem sido utilizada por grupos e movimentos sociais (McCann, 2006). Dela emerge a capacidade de utilização do aparato legal como estratégia para a garantia dos direitos, identificada, especialmente, como forma de reforçar o poder dos cidadãos, como as ações coletivas dos grupos e movimentos sociais e os seus efeitos simbólicos, além da consciência sobre os direitos. Trata-se, portanto, de um potente caminho para reivindicar e concretizar políticas públicas, entendidas essas como direito plataforma.

Nesse campo, encontram-se diversas iniciativas de defesa de direitos, com formas variadas de mobilização judicial – como a judicialização da política (Verbicaro, 2008) – e extrajudicial, que combinam táticas de litigância, advocacy, atuação em programas estatais de defesa de direitos, com a produção e disseminação do conhecimento sobre direitos e engajamento nos debates jurídicos, acompanhamento e orientação jurídica, mobilização comunitária e campanhas públicas (Maciel, 2011).

É importante situar as estratégias jurídico-políticas adotadas para repristinar a política pública da EAP no âmbito da dimensão jurídico-política da Reforma Psiquiátrica brasileira. De acordo com Paulo Amarante (2017), tal dimensão é identificada como a revisão das legislações sanitária, civil e penal acerca dos conceitos e noções que relacionam a loucura à periculosidade, à irracionalidade e à incapacidade civil. Ela trata das reformulações sobre as relações sociais e civis em termos de cidadania e direitos humanos. É exatamente o que se observa no caso sob análise, quando se busca que as pessoas possam cumprir suas medidas de segurança na modalidade de medidas terapêuticas de base comunitária, voltadas à desinstitucionalização e à reabilitação psicossocial (Brasil, 2014a) ao invés de permanecerem em situação de tortura institucional em tempos de democracia, nos manicômios judiciários (MPF, 2011, p. 64).

Nesse sentido, o serviço da EAP se alinha à ruptura com o modelo manicomial, que significa a “contraposição à negatividade patológica construída na observação favorecida pela segregação e articuladora de noções e conceitos como a incapacidade, a periculosidade, a invalidez e a inimputabilidade” (Lüchmann; Rodrigues, 2007, p. 402). As estratégias a seguir analisadas identificam-se, portanto, com as bandeiras do Movimento da Luta Antimanicomial, bem como com a perspectiva da garantia de direitos das pessoas com deficiência psicossocial.

Cabe reforçar que todas as ações de mobilização jurídico-política foram realizadas no contexto da pandemia, que ensejou a decretação de estado de calamidade pública por todas as unidades federativas. Tal situação requereu bastante articulação entre as entidades envolvidas, acesso aos recursos para utilização de plataformas digitais, bem como o necessário acesso ao principal órgão responsável pela política pública atacada, o Ministério da Saúde, que estava com a atenção e parte de sua estrutura voltadas prioritariamente ao enfrentamento da Covid-1912. Isso se estendeu a outros órgãos públicos que também foram demandados nas ações de mobilização, o que tornou ainda mais emblemática a articulação promovida pelas referidas instituições. 

Com a divulgação da Portaria GM/MS nº 1.325/2020, que extinguiu a EAP, várias organizações e instituições começaram a se manifestar sobre o teor dela, levantando o seu caráter excludente e violador de direitos humanos. Destacam-se a Associação Brasileira de Saúde Mental (Abrasme) – que ocupava a vice-presidência do Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH) –, o Conselho Federal de Psicologia (CFP), algumas Defensorias Públicas Estaduais articuladas com o Colégio Nacional dos Defensores Públicos Gerais (Condege), a Defensoria Pública da União (DPU, que ocupava a presidência do mesmo CNDH), grupos de pesquisa e extensão universitários e diversos segmentos da Luta Antimanicomial, além de integrantes das EAP de alguns estados onde já haviam sido implementadas e o Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT), além dos Mecanismos Estaduais. Foi com o diálogo inicial entre esses atores que estratégias começaram a ser pensadas e articuladas, as quais podem ser classificadas como jurídico-políticas, através de ações de advocacy junto a vários órgãos de poder e de mediação institucional, envolvendo instituições públicas e organizações da sociedade civil, com o objetivo de reverter a revogação da política.

Dentre tais estratégias, destacam-se: i) realização de reuniões ampliadas com representantes das mencionadas instituições13; ii) elaboração de Nota Técnica sobre a referida Portaria (Condege et al., 2020); iii) provocação dos órgãos e instâncias pertinentes sobre o ocorrido, para adoção das providências cabíveis no âmbito das suas atribuições visando à revogação da Portaria. Assim, cabe analisar as táticas promovidas por esses atores para o reconhecimento e efetivação dos direitos das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei no âmbito do Legislativo e do Executivo (legislação e políticas públicas), bem como dos órgãos de monitoramento e fiscalização.

No dia 3 de junho de 2020, foi apresentado – pela bancada do PSOL – o Projeto de Decreto Legislativo que buscava sustar os efeitos da Portaria nº 1.325, de 18 de maio de 2020 (PDL 249/2020). Na mesma data, foi concluída a Nota Técnica (Condege et al., 2020), elaborada conjuntamente por representantes de algumas das instituições que se reuniram virtualmente e, em seguida, foi disponibilizada para assinatura das entidades que atuam na defesa dos direitos humanos, especialmente aquelas do campo da saúde mental. A ampla adesão das instituições públicas e da sociedade civil demonstrou a potência da articulação realizada para fazer frente aos retrocessos e a visibilidade que o tema da medida de segurança alcançou. Com a Nota Técnica concluída e as devidas assinaturas das entidades, ela foi encaminhada, por meio de ofício, às instituições consideradas estratégicas, contendo a recomendação de revogação da Portaria GM/MS nº 1.325/2020 e o consequente restabelecimento da EAP e seu respectivo custeio.

A Nota Técnica (Condege et al., 2020) datada de 3 de junho de 2020 produziu recomendações editadas pelo CNDH, Conselho Nacional de Saúde (CNS) e MNPCT. O CNDH – instituição que funcionou como ponto focal da articulação – editou a Recomendação nº 26/2020 (CNDH, 2020a). O CNS produziu recomendação no mesmo sentido, publicada em 15 de junho de 2020 (Conselho Nacional de Saúde, 2020). Mantendo a pressão, o MNPCT e os Mecanismos Estaduais do Rio de Janeiro e da Paraíba produziram a recomendação conjunta na forma da Nota Técnica de 3 de julho de 2020 (MNPCT; MEPCT/RJ; MEPCT/PB, 2020). Todas, em uníssono, determinavam a repristinação da EAP e sua ampliação para os Estados que ainda não tinham equipes conectoras em funcionamento.

Nesse percurso, ganha destaque a atuação das Defensorias Públicas Estaduais na defesa da pauta. Trata-se de atuação promocional de direitos humanos, inscrita no marco do monitoramento da efetividade de políticas públicas, o que vincula o interesse de agir da Defensoria Pública em prol das pessoas em situação de vulnerabilidade (Magno, 2019). Observa-se aqui um dos múnus fundamentais dessa instituição para a construção de políticas públicas, tarefa integrante do plano promocional do acesso à justiça, para invocar a análise tridimensional do acesso à justiça proposta por Patricia Magno (2019, p. 157):

A análise tridimensional do acesso à Justiça, inspirada na Declaração de Brasília, oportuniza uma releitura crítica da assistência jurídica para além da assistência judiciária (ou processual), a fim de alcançar a assistência integral após o conflito instaurado e antes de sua dedução perante o Poder Judiciário – nacional ou estrangeiro, interno ou internacional – por propugnar o acesso a meios alternativos de composição, assim como por também se dirigir à elaboração de políticas públicas, ao monitoramento do cumprimento de estândares de proteção de direitos humanos e à educação em direitos humanos.

Nesse viés, compreendemos a atuação do Condege e dos órgãos de execução das Defensorias Públicas (DP) na mobilização do direito em prol das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei penal. E, ainda, identificamos a importância da atribuição institucional, prevista no inciso XX do art. 4º da Lei Complementar nº 80/1994, consistente em “participar, quando tiver assento, dos conselhos federais, estaduais e municipais afetos às funções institucionais da Defensoria Pública, respeitadas as atribuições de seus ramos”. Sem a participação da DP no CNDH, dificilmente teria sido possível articular a reunião com a cúpula do Ministério da Saúde (MS) para o dia 13 de julho de 2020 e assistir à Portaria GM/MS nº 1.325/2020 ser revogada no dia imediatamente após à reunião, pela Portaria GM/MS nº 1.754/2020, que, em seus “considerando”, justifica que está atendendo expressamente à recomendação do CNDH (2020a).

A despeito da parca visibilidade desse tema, relacionado às pessoas que ocupam os porões dos sistemas de justiça e de saúde, foi alcançada grande adesão e mobilização de diversos setores sociais. A importância da participação social na condução das políticas públicas14, e, no caso, a articulação para a repristinação da que estava em plena execução, foi “expressão de um processo público, no sentido de abertura à participação de todos os interessados, diretos e indiretos, para a manifestação clara e transparente das posições em jogo” (Bucci, 2002, p. 269). No seguimento das articulações, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) foi muito estratégico. Uma vez provocado pelo Condege15 e pelo MNPCT, o CNJ proferiu , aos 8 de julho de 2020, despacho no qual invocou e transcreveu diversos trechos das Notas Técnicas (Condege et al., 2020; MNPCT; MEPCT/RJ; MEPCT/PB, 2020) e determinou a intimação da Secretaria Executiva do MS para que prestasse esclarecimentos circunstanciados sobre a existência de ações e estratégias adotadas

[...] para suplantar o vazio da política pública produzido pela revogação do referido serviço, notadamente nos Estados que já habilitaram as EAPs, inclusive demonstrando ações e estratégias para lidar com a problemática que não deixou de existir, qual seja, pessoas com transtornos e sofrimento mental em conflito com a lei nos locais, que carecem de suporte para implantação de serviço conector e adequado às necessidades de natureza da saúde de base territorial, em consonância com o preconizado pela Constituição Federal e pela legislação brasileira que dispõe sobre a organização do SUS e Reforma Psiquiátrica.

Cumpra-se!

Pela ótica da judicialização da política (Verbicaro, 2008), o despacho do CNJ parecia enviar mensagem no sentido de que, se o tema fosse apresentado na forma de ação judicial, encontraria respaldo vindo da cúpula do sistema de justiça brasileiro. Isso reforçou a tática de litigância mobilizada dentro do procedimento instrutório para ação civil pública, instaurado no seio do 2º Ofício Regional de Direitos Humanos da Defensoria Pública da União no Estado do Rio de Janeiro, sob o nº 2020/016-6410, e que reunia todas as defensorias públicas estaduais do Brasil. Na mesma data do despacho do CNJ, foi encaminhada para o Ministério da Saúde a Recomendação nº 17/2020 (DPE-PE et al., 2020) visando à repristinação da política pública e sua ampliação.

A cada passo, a mobilização iniciada nos últimos dias de maio, em reação à revogação da EAP, ganhava mais apoio. No início de julho de 2020, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), por intermédio de sua Comissão Nacional de Direitos Humanos do Conselho Federal, encaminhou uma Nota de Recomendação ao MS (expedida pela OAB) recomendando a “revogação da Portaria GM/MS nº 1.325/2020” e o consequente restabelecimento da política pública referente.

Outra imprescindível articulação se deu por meio dos integrantes das EAP já implantadas (especialmente, Maranhão, Piauí, Pará e Pernambuco), que se reuniram por diversas vezes para discutir os efeitos da Portaria GM/MS nº 1.325/2020 sobre o trabalho em execução, bem como para organizar os dados relativos aos resultados positivos da implementação da EAP e pensar estratégias de enfrentamento da situação e de manutenção das equipes.

Destaque-se que, no dia 25 de junho de 2020, foi realizada reunião de forma virtual entre o Subprocurador Federal dos Direitos do Cidadão e representantes da Abrasme, da Abrasco, do CNDH, de universidades e ativistas da Luta Antimanicomial para tratar do tema16, no bojo do procedimento administrativo instaurado em 3 de junho de 2020, sob o nº PA-PPB-1.00.000.010342/2020-34-PFDC para acompanhamento da extinção das EAP.

O histórico de contribuições da PFDC para garantir a realização das políticas públicas de saúde mental de acordo com a Lei da Reforma Psiquiátrica (Lei nº 10.216/2001), especialmente aquelas voltadas às pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei (MPF, 2011), aliou-se ao compromisso político institucionalmente assumido por ocasião da reunião pública online promovida pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados, no dia 17 de julho de 202017, com pauta única sobre a Portaria GM/MS nº 1.325/2020.

Na oportunidade daquela reunião pública virtual, o MS anunciou a repristinação da política pública, vez que, três dias antes do encontro, fora publicada a Portaria GM/MS nº 1.754/2020 (Brasil, 2020b) e – ainda – sublinhou seu compromisso em ampliá-la. Foi concertado que seria instituído um grupo de trabalho para este fim. Por força de diálogo entre os atores, a Recomendação CNDH nº 33/2020 criou o aludido GT intersetorial, que – desde então – tem se reunido quinzenalmente para organizar as experiências exitosas das EAP, elaborar uma cartilha e monitorar a implementação e ampliação da política pública de saúde mental para as pessoas com defi- ciência psicossocial em conflito com a lei penal (CNDH, 2020b).

Ressaltamos que essas não foram as únicas estratégias adotadas e que a escolha por resgatar as mobilizações do direito da forma aqui exposta certamente produzem a invisibilização de diversas atuações, pulverizadas, que, na sua microfísica (Foucault, 1979), contribuíram (em enorme medida) para o êxito, mesmo que em tempos sombrios, de se evitar o retrocesso e mais um austericídio de direitos sociais.

Partimos da premissa de interação entre o direito internacional e o direito interno na proteção dos direitos humanos que conformam um ordenamento jurídico de proteção das pessoas humanas, destinado a promover o desenvolvimento pleno de suas capacidades, reduzir as desvantagens estruturais e dar tratamento preferencial adequado às pessoas em especial situação de vulnerabilidade, como são aquelas que estão no epicentro de diversos fatores de opressão, como a privação de liberdade, a deficiência psicossocial, a pobreza, muitas vezes imbricada – ainda – com raça/etnia e gênero. Relaciona-se, nesta medida, com o dever do Estado brasileiro de não discriminar as pessoas com deficiência psicossocial e exigir que os governos façam muito mais do que se abster de adotar medidas que possam trazer repercussões negativas para elas.

Detivemo-nos a analisar as políticas públicas que servem de instrumentalização para o direito à saúde das pessoas com deficiência psicossocial em conflito com a lei penal, especialmente no que tange ao direito à saúde mental, porque são pessoas que foram capturadas simultaneamente pelos saberes psiquiátrico e jurídico. Situamos, no marco do Programa Nacional de Direitos Humanos-3, a política destinada a provocar arranjos interinstitucionais entre a justiça, a saúde e a assistência social, nascida no bojo da interministerial Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP) e denominada Serviço de Avaliação e Acompanhamento de Medidas Terapêuticas aplicáveis à pessoa com transtorno mental em conflito com a Lei (EAP), no âmbito do Sistema Único de Saúde.

O modo pelo qual tem se dado o enfrentamento das crises do sistema capitalista neoliberal provocou a revogação da EAP, por normativa oriunda do gabinete do MS, no dia nacional da luta antimanicomial deste ano, em meio à época mais perversa do período de calamidade pública ditado pela pandemia de Covid-19, que, por sua vez, pôs em evidência a existência de “uma pandemia de violação sistemática do direito humano à saúde no sistema prisional brasileiro” (Bonato; Ventura; Caetano, 2020, p. 536).

Demarcado o dever estatal de promover a proteção do direito humano à saúde mental, sem discriminação, defendemos que a revogação da EAP pela Portaria GM/MS nº 1.325/2020 configurou retrocesso e, nesse aspecto, patente violação de direitos humanos perpetrada pelo Estado brasileiro. Seguiu-se uma intensa mobilização do Direito, articulada no marco da tridimensionalidade do acesso à justiça, conceito que dialoga com uma compreensão alargada do direito humano de acesso à justiça e que articula estrategicamente os planos judicial, extrajudicial e promocional de direitos, em todos os graus e em todas as instâncias. Lutando pela repristinação da política pública, a mobilização do direito foi protagonizada pelas defensorias públicas, por conselhos de defesa de direitos e profissionais (CNDH, CNS, CFP, OAB), mecanismos de prevenção e combate à tortura e inúmeras entidades da sociedade civil, em uma impressionante demonstração da articulação e participação social, que – em tempos pandêmicos – se valeu dos meios virtuais e tecnológicos para conectar o Brasil, de norte a sul.

Como defende Janaína Silva (2007), a permanência da atuação política para a efetivação dos direitos conquistados é indispensável, uma vez que a conquista de um instrumento legal não é suficiente para a realização do princípio que o institui. As normas e leis são instrumentos importantes que podem permitir mudanças, mas não garantem que elas ocorram. Nesse caso, a edição de Portaria pelo Ministério da Saúde, que institui uma política pública baseada na legislação vigente no campo da saúde mental e dos direitos humanos, é ainda mais frágil, pois depende do compromisso de cada gestão nos diferentes governos responsáveis pela implementação da política.

Como fruto dos processos de lutas por dignidade que produziram a mobilização descrita neste trabalho, conquistou-se a repristinação da política pública e a aposta na sua potencialização e em seu aprofundamento, o que tem ocorrido com a constituição de um grupo de trabalho para tal fim. Sublinhamos que o instrumental jurídico não é um fim em si mesmo e que o retorno da política pública pela via de portaria não é o que garante sua efetividade. Mas apostamos na mobilização do Direito e na articulação tridimensional do acesso à justiça, promovido por instituições com essa missão constitucional e democrática, para que as pessoas em situação de vulnerabilidade possam ter reduzidas as desvantagens estruturais que as impedem de exercer com plenitude seus direitos, perante o ordenamento jurídico e para que seja possível promover – por intermédio de políticas não discriminatórias – sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável.