Desde 2003, as medidas de consolidação fiscal tinham sido relativizadas enquanto condicionante política. Em parte, porque foi nesse ano em que o então Presidente Lula assinou o último acordo financeiro entre o Brasil e o FMI. Na época, segundo avaliação de um economista do antigo Ministério da Fazenda, Pablo Fonseca P. dos Santos,

[O] fortalecimento da disciplina fiscal e monetária após a eleição de [Lula] [...] permitiu ao país recuperar a confiança dos investidores. [...] Juntamente com o forte compromisso do governo com a responsabilidade fiscal e uma ampla agenda de reformas, [...] os critérios de desempenho e os benchmarks estruturais do empréstimo do Brasil foram gradualmente diminuídos e simplificados, abrindo caminho para uma saída suave e segura de Financiamento do FMI. (Santos, 2005 – tradução livre pelas autoras)7

Entre as décadas de 1980 e 1990, as medidas fiscais eram tradicionalmente formuladas ao país como parte de um “pacote” de condicionalidades ao suporte financeiro do Fundo, em tempos de crise. Uma vez que o suporte fosse descontinuado – e aqui estava o caso brasileiro desde a segunda metade dos anos 2000 –, as reformas (impopulares) sustentando o controle estrito de gastos públicos tendem a ser arrefecidas da pauta política8.

Ainda, em 2009, e em meio à crise econômica global, o então Ministro da Fazenda, Guido Mantega, implementou um programa macroeconômico anticíclico, baseado principalmente no incentivo à demanda por meio de investimentos públicos em infraestrutura e transferência de renda para famílias9. Em 2010, o Brasil se tornou, pela primeira vez em sua história, um credor do FMI, comprometendo-se, inclusive, a apoiar a instituição em seus esforços para minimizar o impacto da crise em outros países10.

Durante o primeiro mandato de Rousseff (2011-2014), Mantega manteve seus objetivos fiscais de estimular investimentos e reduzir impostos (Mantega, 2013). Em 2012, a política macroeconômica voltou-se para as medidas de estímulo da oferta, com forte caráter “industrial” (Mello; Rossi, 2017). Os gastos públicos foram direcionados a subsídios e isenções tributárias, alinhados aos interesses da indústria nacional. Houve também ampliação da assistência a famílias, particularmente com a expansão de programas de assistência social (ibid., p. 8).

Essa estratégia de crescimento econômico, no entanto, rapidamente mostrou sinais de fraqueza. O Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil caiu fortemente, também influenciado por mudanças no desenvolvimento da economia global, em especial com a crise do preço das commodities e a incapacidade da política brasileira em responder eficientemente às transformações desse ambiente (IBGE, 2018).

A queda no crescimento econômico, contudo, não levou o PT a mudar suas propostas durante as eleições presidenciais de 2014. Nas diretrizes da plataforma oficial do partido, Rousseff, apesar de empregar pontualmente a expressão “rigor da gestão fiscal”, propunha aumentar o investimento público e os incentivos ao investimento privado (por meio de isenções tributárias e subsídios para setores específicos) para melhor responder à crise econômica11. O documento ainda ressaltava que os governos de Lula e Dilma tinham conseguido alavancar o “crescimento econômico, sem vender patrimônio público, sem submeter o país às exigências do FMI, sem desconhecer direitos históricos do trabalhador e sem transferir para os mais pobres a conta das crises internacionais” (Partido dos Trabalhadores, 2014a, p. 13).

Essas políticas foram substancialmente distintas das propostas eleitorais do candidato em segundo lugar nas pesquisas, Aécio Neves, do Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB). Neves defendeu fortemente medidas de política voltadas à contenção fiscal (Estadão, 2018). Sua plataforma macroeconômica propugnava a redução da dívida pública brasileira e o estabelecimento de que a meta do superávit primário fosse modificada de acordo com ciclos econômicos (Neves, 2014, p. 44).

A eleição de 2014 opôs, assim, dois programas significativamente distintos para a gestão fiscal: um que valorizava a pauta nacional de distanciamento do FMI e aumento de gastos públicos, e o segundo, que já se alinhava ao discurso global predominante do pós-2010 voltado ao controle das despesas públicas e medidas jurídicas para proteção intergeracional12. O eleitorado brasileiro dividiu-se fortemente entre dois planos políticos, que iriam definir o futuro econômico do País. Rousseff venceu em segundo turno com menos de 3,5 milhões de votos de diferença, dentre um total de 105,5 milhões de votos válidos.

Após a eleição presidencial de 2014, contudo, as medidas de consolidação fiscal foram efetivamente implementadas. Tais medidas contrariavam tanto o programa apresentado para a reeleição da Presidenta Dilma, como a plataforma tradicional de seu partido. A austeridade tornou-se a (única) alternativa econômica para o ano de 2015 e ganhou destaque durante processo de impeachment de Rousseff13.

O processo político competitivo, durante as eleições brasileiras, mostrou um embate de ideias diametralmente opostas para responder aos desafios econômicos do País. No entanto, o resultado final do confronto tende a revelar um alinhamento importante da burocracia econômica nacional com o discurso global de consolidação fiscal, que ocorreu independentemente do programa eleitoral vencedor. Esse resultado parece ter sido favorecido por estruturas históricas, que acomodaram no tempo a relação entre as elites intelectuais internacionais e aquelas presentes em espaços da tecnocracia econômica nacional, responsável pela definição da política fiscal.

Desde o advento do Acordo de Bretton Woods, o FMI evoluiu de uma organização responsável por supervisionar a manutenção do regime de paridade cambial para uma entidade encarregada de promover, de forma ampla, a estabilidade macroeconômica global14. Sob esse mandato, o FMI assessora países-membros na implementação de um conjunto cada vez mais abrangente de políticas econômicas, incluindo a fiscal.

O Fundo tornou-se, assim, uma burocracia internacional altamente influente, que difunde ideias regulatórias persuasivas a Estados-membros. Nos termos do art. IV do seu Acordo Constitutivo, a organização deve manter discussões bilaterais com todos os Estados-membros e realizar missões e consultas técnicas periódicas com a administração pública local. Sob esse mandato, o FMI analisa tendências financeiras e econômicas de países-membros e discute modelos de política pública com entidades nacionais, notadamente com Ministérios da Fazenda, bancos centrais e autoridades reguladoras do mercado financeiro e de capitais.

Em análise documental, feita por Ortiz e outros (2015), de 616 relatórios produzidos pelo FMI, no desempenho de sua missão do art. IV, as medidas de consolidação fiscal foram recomendadas e consideradas por, pelo menos, 138 países a partir da década de 2010: 81 países em desenvolvimento e 45 em economias avançadas, em média, projetaram alguma modalidade de corte de despesas públicas15.

No Brasil, o espaço mágico para programas de consolidação fiscal sempre foi identificado com o Ministério da Fazenda, atualmente, incorporado ao atual Ministério da Economia16. Uma de suas principais funções é formular a política fiscal, que define limites para todos os demais programas de ministérios que formam o Poder Executivo brasileiro17. A compreensão desse espaço político, seu poder e sua dinâmica é necessária para avaliar como as políticas de consolidação fiscal foram reinstitucionalizadas no Brasil, sobretudo a partir de 2015, e culminaram na promulgação da Emenda do teto dos gastos públicos18.

A sociologia organizacional sustenta que, além da estrutura das organizações, é essencial considerar os aspectos sociais de uma instituição para entender como a política econômica é definida e implementada pelo Poder Executivo. A literatura brasileira sobre burocracia fazendária é caracterizada pela análise da (1) distância entre o Ministério e outros espaços governamentais, sob a qualificação de insulamento burocrático (Nunes, 1997) ou “automatização” (Loureiro; Abrucio, 1999; Loureiro Abrucio; Rosa, 1998) e (2) a relação entre burocracia, elites e profissionalismo, do mercado, da academia e de organismos internacionais, como “elites burocráticas” (Gouvêa, 1994), formuladores de políticas (Loureiro; Abrucio; Rosa, 1999; Abrucio; Rosa, 1998), atores de multiposicionalidade e favorecidos pela “meritocracia de laços” (Klüger, 2015, 2017), que retratam a noção de imbricamento entre diferentes espaços e agentes19.

Por ser um país localizado na periferia do sistema financeiro e monetário internacional, sem ter a capacidade econômica de emitir uma moeda aceita globalmente, o Brasil é sensível às pressões políticas oriundas de espaços externos, notadamente por organizações internacionais e entidades estrangeiras. Edson Nunes descreveu, já no início do século XX, como houve pressão de banqueiros internacionais para introduzir uma burocracia que controlasse melhor os gastos públicos (Nunes, 1997, p. 61). Se essa pressão antes estava associada a banqueiros ingleses, a partir da segunda metade do século XX, deslocou-se para grandes instituições financeiras internacionais, como FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento, ou grupos formados pela elite do capital privado financeiro, como o clube de Paris.

Edson Nunes também enfatizou o papel e a importância de interesses locais no início do século XX, com demandas específicas por reforma econômica e melhoria da contabilidade pública por “jovens oficiais militares e gestores profissionais” (Nunes, 1997). Profissionais locais com este perfil valorizavam a agenda de reformas institucionais e, mais recentemente, associaram a noção de reforma a ideias de eficiência e controle público (Abrucio; Loureiro, 2004, da p. 4 em diante). Eles foram responsáveis pelo surgimento de um novo ethos no governo federal, que ancorou tais reformas às ideias de “modernização” e “racionalização” do Estado brasileiro (Nunes, 1997; Gouvea, 1994).

O objetivo desse ethos era reformar o Estado, desmantelando as redes de clientelismo, que dependiam exclusivamente de relacionamentos pessoais. Um dos instrumentos utilizados para implementar esse ethos foi a profissionalização do antigo Ministério da Fazenda, ancorando a ideia de meritocracia. No caso do antigo Ministério da Fazenda, isso levou à (1) organização de uma carreira profissional por meio de exames do serviço público e treinamentos internos20, bem como a (2) um padrão informal pelo qual um conjunto de formuladores de políticas tende a permanecer na burocracia pública por longos períodos, ainda que não sejam servidores públicos.

Esse processo de profissionalização também esteve relacionado à ascensão da economia como campo do conhecimento “técnico” no Brasil, sobretudo a partir de 1945 (Motta, 1994, p. 83). Após a instituição do regime ditatorial militar em 1964, o conhecimento econômico tornou-se, para usar as palavras de Marly Motta, o “conhecimento de ‘salvação nacional’” (Ibid., p. 111). Essa construção da imagem do economista como um ator político, cuja competência é gerar soluções para os problemas econômicos da Nação (Loureiro, 1997, p. 20), foi um processo gradual, que envolveu figuras individuais, grupos acadêmicos e instituições, além de governos (Loureiro, 1997, p. 20; Motta, 1994, p. 111).

Por essa razão, Klüger (2017) descreve o espaço para os economistas brasileiros como uma “meritocracia de laços”. Essas conexões envolvem relacionamentos pessoais, que crescem a partir de credenciais acadêmicas específicas, e permitem que as pessoas ocupem posições importantes na academia, no mercado e no Estado. Como um dos elementos da formação, inclui-se o envolvimento dos economistas profissionais brasileiros com instituições internacionais, particularmente o FMI e o Banco Mundial. As carreiras profissionais dos economistas mais renomados incluem o tempo gasto em uma ou mais dessas instituições, expandindo o alcance dos vínculos entre as elites meritocráticas para além das fronteiras do país21. Os vínculos entre altos cargos na burocracia pública, credenciais acadêmicas específicas e a experiência profissional internacional representam um tipo de ciclo, no qual as elites da burocracia fazendária formam suas ideias e seus discursos em resposta a pressões locais e externas predominantes22.

A nomeação de Joaquim Levy como Ministro da Fazenda por Dilma Rousseff, em seu segundo mandato, confirma duas das teses da literatura: (1) a imagem dos economistas23 como dotados de um saber de salvação nacional (Loureiro, 1997 p. 20; Motta, 1994, p. 111)24 e (2) o registro da capacidade de adaptabilidade dos economistas, por exemplo, ao assumir posições de alto escalão em governos de agendas e ideologias distintas das suas, fundada na percepção missionária do seu papel em meio à lógica nacional (Klüger, 2017, p. 788). Levy, apesar de não ter sido um funcionário da carreira do Ministério da Fazenda, é um dos nomes que segue na burocracia do Estado brasileiro, por longos períodos, e foi nomeado para posições de destaque em instituições financeiras internacionais25.

A ideia de austeridade foi, então, retomada na agenda legislativa brasileira, a partir de um processo de imbricamento entre a burocracia brasileira e a do FMI. Enquanto organização responsável pela supervisão do sistema financeiro global e provedor de assistência “técnica”, o FMI é autoridade com efetiva capacidade de difundir ideias regulatórias sobre como Estados devem gerir a política fiscal e a dívida pública – para muito além da ideia de condicionalidade política quando atua como prestamista de última instância26.

No que se refere aos relatórios do art. IV, o Brasil somente autorizou a divulgação da análise feita pelo FMI sobre o país em 2012. Ele foi um dos últimos a tornar o acesso livre a esse tipo de documento (FMI, 2013a). O relatório de 2012, contudo, é ainda tímido em recomendar políticas de retenção de gastos públicos27. Foi em 2013 que o termo “consolidação fiscal” apareceu pela primeira vez28. No relatório correspondente ao ano de 2014, o FMI subiu o tom: as metas fiscais anunciadas para o período 2015-2017 seriam bem-vindas, e a “implementação” seria “crucial para fortalecer o sentimento do mercado” (FMI, 2015, p. 25).

Nos relatórios seguintes, as autoridades brasileiras já estavam alinhadas com as recomendações do FMI. Em 2016, o Fundo mencionava que “as autoridades [nacionais] concordam com o corpo técnico [do FMI] que a consolidação fiscal tem que ir além da definição do limite máximo para as despesas públicas [o teto dos gastos públicos]” (FMI, 2016, p. 26). À medida que a recuperação econômica ganhasse “força”, o retorno dos investimentos privados “compensaria os efeitos da consolidação fiscal” (FMI, 2017a, p. 2).

Para além dos relatórios do art. IV, o FMI também publicou uma análise específica sobre a Emenda Constitucional nº 9529. O documento registrou o atendimento às expectativas quanto à implementação das medidas de consolidação no Brasil, que teria tornado “o orçamento mais realista ao impor um teto plurianual às despesas e melhorar sua priorização durante a fase de preparação do orçamento” (FMI, 2017b, p. 11).

O acúmulo de reservas cambiais, iniciado na década de 2000, foi a condição econômica para que o país ganhasse autonomia em relação à escolha política de sua fiscalidade30. Impulsionado pelo receio da dependência de organizações financeiras internacionais, a aquisição de reservas conduziu a uma maior independência política (Duran, 2017). As reservas permitiram que o Brasil não recorresse ao FMI em momentos de crise – tanto durante o estresse econômico de 2008 como no ano de 2020. A ideia de consolidação fiscal, contudo, encontrou outros meios institucionais para se difundir. O principal deles está na relação entre FMI e a burocracia nacional no desempenho do mandato do Fundo como supervisor do funcionamento do sistema financeiro global (isto é, as missões periódicas do art. IV do Acordo Constitutivo), bem como a assistência técnica pontual, solicitada pelo país para a análise da própria emenda constitucional. Esses mecanismos contribuíram para aprofundar o imbricamento entre as organizações.

Com o apoio de Levy, as medidas provisórias emitidas pela Presidenta Rousseff, apreciadas e aprovadas pelo Congresso Nacional31, exigiam reduções específicas nos gastos com programas de assistência social. Inicialmente, essas medidas visavam a (1) limitar o seguro-desemprego, cujo custo havia aumentado acentuadamente na recessão pós-2014, e (2) reduzir as condições para recebimento de benefícios relacionadas à pensão por morte no setor público32. Nesse contexto, Levy também defendeu o aumento de impostos, trazendo a hipótese do retorno da Contribuição Provisória para o Movimento Financeiro (CPMF)33. No entanto, Levy rapidamente perderia o apoio do partido político no poder34.

A mudança de ministros, ainda no primeiro ano do governo de Rousseff, não mudou, contudo, a trajetória da política fiscal, que continuou em busca da consolidação. Quando Nelson Barbosa substituiu Levy, apesar de sua associação anterior com a abordagem desenvolvimentista do ex-Ministro da Fazenda, Guido Mantega (Veja, 2014), as reformas de médio e longo prazo propostas por ele foram ainda mais ambiciosas comparadas ao programa de Levy.

A ação política de Barbosa suscitou debates sobre a sua “multiposicionalidade” e sua trajetória, entre outros, pelo Ministério da Fazenda35. Suas propostas tinham como objetivo “controlar o gasto obrigatório”, o que envolveria “reformar a Previdência, controlar o gasto público com pessoal e adotar um limite global para o gasto primário da União”, por meio da edição de uma lei complementar36 (Barbosa, 2016, p. 6). Barbosa seria, então, elogiado publicamente por sua “capacidade de articular governo e mercado”37. As medidas políticas defendidas perante o Congresso Nacional em março de 2016 (Barbosa, 2016), entretanto, não foram adotadas. O processo de impeachment da Presidenta Rousseff, já em curso naquele momento, inviabilizou a negociação com o Congresso de qualquer plano econômico.

A Proposta de Lei Complementar nº 257, apresentada com o pedido de regime de urgência38, estabeleceu medidas para a renegociação da dívida dos Estados brasileiros, além de definir limites estritos às despesas do governo relacionadas ao vencimento de funcionários públicos. A implementação dos cortes de gastos, nos termos de sua proposta, seria realizada em etapas sucessivas, que seriam acionadas de acordo com o agravamento da crise econômica39. No momento em que o Senado votou a favor do impeachment de Rousseff, em 12 de maio de 2016, as propostas de Barbosa foram efetivamente enterradas40.

Sob o governo de Temer, o apoio à austeridade fiscal no Estado brasileiro se aprofundou. Isso ocorreu tanto a partir do recurso a outros instrumentos legislativos, e apesar do trabalho feito pela oposição parlamentar às propostas de Barbosa. Isso tende a revelar que não se tratava propriamente da falta de apoio à ideia econômica da consolidação fiscal, vez que esta foi fortemente defendida por burocratas do Ministério da Fazenda ainda no governo Rousseff. Sobretudo, tratava-se da falta de apoio parlamentar ao próprio governo petista, em meio a uma grave crise política.

A nomeação de Henrique Meirelles como Ministro da Fazenda41, logo após o impeachment, foi seguida da Proposta de Emenda Constitucional que ficou conhecida como a “PEC do teto de gastos”42. No documento que acompanhava a PEC, Henrique Meirelles sustentava que se fazia

necessária mudança de rumos nas contas públicas, para que o País consiga, com a maior brevidade possível, restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública. É importante destacar que, dado o quadro de agudo desequilíbrio fiscal que se desenvolveu nos últimos anos, esse instrumento é essencial para recolocar a economia em trajetória de crescimento

A inovação, a partir do governo Temer, passou a ser não apenas quanto à forma jurídica da austeridade – uma lei constitucional –, mas também o conteúdo e os parâmetros estabelecidos para implementação das medidas correspondentes. Ao examinar os motivos políticos da emenda, apresentados pelo Ministro da Fazenda, o que se destaca fundamentalmente é a aparente necessidade de se institucionalizar um limite rígido para gastos públicos. O intuito era evitar a prociclicalidade do recurso aos resultados primários como âncora para a política fiscal43. Os motivos destacam que “esquemas constitucionais e legais” vigentes à época tenderiam a agravar crises econômicas (Brasil, 2016, p. 4). Portanto, a constitucionalização da austeridade não é mero acaso ou fortuito, mas condição sine qua non à implementação efetiva dessa ideia.

O espaço institucional para o programa de austeridade ganhou, a partir da Emenda Constitucional nº 95, um grau de adensamento jurídico jamais visto, nem no Brasil nem em outras jurisdições. Daí a forma jocosa do jornal Washington Post em nomear a Emenda Constitucional nº 95 como a “mãe de todos os planos de austeridade” (Sims, 2016).

A dinâmica estável da tecnocracia que promoveu medidas de austeridade (Seção 2) foi, então, complementada com um suporte jurídico rígido, com força constitucional. Esse movimento substituiu a abordagem econômica que anteriormente se beneficiava da dinâmica no espaço institucional da burocracia econômica, que se dava por mecanismos legais e infralegais.

Por um lado, recorrer à lei constitucional transforma uma alternativa política em uma solução jurídica exclusiva44, o que também tende a despolitizar seu debate e focá-lo em questões supostamente técnicas, relacionadas ao direito e à macroeconomia45. Por outro lado, a constitucionalização de uma ideia econômica estende o debate político para o futuro, repetindo os eventos de sua contestação a cada momento em que a gestão de um governo eleito esbarra na limitação aos gastos públicos e se confronta com a necessidade de dar respostas emergenciais a crises alheias ao controle nacional (e.g., os efeitos gerados pela crise da Covid-19).

O processo de constitucionalização das medidas de austeridade traz, portanto, uma série de riscos – alguns já testemunhados e outros ainda hipotéticos. Destacamos aqui dois tipos de riscos, de caráter jurídico e relacionados à forma constitucional da medida, que podem ter diferentes graus de deterioração da estabilidade política e jurídica no País.

Primeiramente, temos o risco da judicialização. O Supremo Tribunal Federal (STF) já recebeu seis ações para declarar a Emenda nº 95 inconstitucional, propostas por diferentes partidos políticos e entidades nacionais que representam servidores públicos46. Como se observa, há um potencial de canalização excessiva de processos que seriam eminentemente políticos – disputa pelo orçamento – para o Poder Judiciário, resultando em litígios promovidos por partidos da oposição e outros atores jurídicos. No limite, há um risco institucional significativo de que a instituição de uma política econômica por lei constitucional (que, deve-se notar, também é contestada por economistas) poderia comprometer o funcionamento do próprio sistema jurídico, levando a sua ruptura.

Em segundo lugar, há um risco de ruptura política e desconsideração da ordem constitucional. A título de exemplo, nas eleições de 2018, os candidatos presidenciais expressavam publicamente sua oposição à emenda e a intenção de revogá-la, se eleitos47. No entanto, isso não depende do Presidente da República, e sim de sua capacidade em mobilizar o Congresso Nacional para a aprovação de nova emenda constitucional. O risco é grande, se, no caso de mudanças eleitorais bruscas, um líder obtiver votos suficientes para ser eleito Presidente, mas não obtiver o apoio parlamentar correspondente para implementar sua plataforma política. O risco maior é o do enfrentamento e da violação da Constituição, o que tenderia a reforçar o processo de ruptura do sistema jurídico.

Nesta seção, propomos consolidar alguns aspectos sobre as particularidades da implementação das medidas de austeridade por meio da Emenda Constitucional nº 95, no Brasil, um país com uma economia altamente instável e acentuadamente desigual48. Para além da forma legal, com status constitucional, analisamos aqui o impacto do conteúdo da Emenda e de como ele tem sido implementado.

O primeiro ponto a destacar são os parâmetros fixados como o limite (“teto”) para os gastos. O art. 107 do ADCT prevê como reajuste do teto somente o Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA (art. 107, § 1º, II). O Brasil é um país com alta instabilidade econômica, com períodos de crescimento alto seguidos por depressão, mas a própria referência para o teto é um ano em que houve recessão econômica. O limite à expansão dos gastos, contudo, irá se aplicar até mesmo para períodos em que o país crescer. Um novo governo não poderia tomar a decisão de aproveitar o crescimento econômico para expandir o acesso à saúde ou à educação. Isso deve ser considerado não apenas no tocante à oportunidade, mas, sobretudo, quanto à necessidade. O investimento público, no Brasil, é relevante tanto para a construção de infraestrutura básica para o desenvolvimento econômico e social como para a promoção de políticas públicas de caráter redistributivo49.

O segundo ponto foram as mudanças nos parâmetros para o orçamento dos setores de educação e saúde, conforme art. 110 do ADCT: desvincularam-se os orçamentos das receitas anuais de impostos, vinculando-as aos parâmetros mínimos aplicados em 2017, corrigidos pelo IPCA. Aqui talvez esteja o principal, senão único, fundamento para que o teto dos gastos fosse implementado por meio de uma emenda constitucional, uma vez que altera dispositivos da própria constituição. Além do congelamento dos gastos tendo como âncora um período de contração da economia – e, portanto, da arrecadação –, os parâmetros para limitação dos gastos não consideram o impacto positivo e de demanda desses serviços em eventual crescimento da economia e aumento da renda. Ainda pior, as limitações não consideram a relação do orçamento com o eventual aumento da população, que necessite dos serviços públicos correspondentes. As projeções econômicas apresentadas até o momento, como consequências dessas reduções, são pessimistas quanto ao impacto na capacidade do Estado em formular e implementar políticas públicas nesses setores, com efeitos perversos na desigualdade social do país e no seu desenvolvimento humano (Bassi, 2018; Rossi et al., 2019; Menezes; Moretti; Reis, 2020).

Um terceiro ponto, ainda que transitório, mas que também afetou seriamente a execução de políticas públicas, foi a previsão no art. 107, § 7º, do ADCT sobre a possibilidade de compensação dos limites orçamentários dos poderes Judiciário e Legislativo, bem como da Defensoria Pública da União, do Ministério Público da União e do Conselho do Ministério Público, com aquele do Poder Executivo, durante os primeiros três anos (2017-2020). Esses órgãos têm um volume maior de despesas obrigatórias, principalmente com vencimentos de servidores, o que os difere significativamente do Poder Executivo. Entretanto, o que se observou, como a prática nesse período, foi a compensação entre os poderes como regra, e não como exceção. Mais do que isso, o Poder Judiciário foi aquele que estourou o teto nos três anos e que o fez por aumento de vencimentos em período de restrição orçamentária (Gazeta, 2020). Este é apenas um exemplo de como, na estrutura do Estado brasileiro, os grupos mais fortes e organizados politicamente conseguiram não apenas deixar de respeitar o teto, como impactar negativamente, a partir de seus interesses próprios, o orçamento do Poder Executivo. Esse último, contudo, é aquele responsável por criar e implementar políticas públicas de interesse social, sobretudo àquelas voltadas à construção de infraestrutura e de caráter redistributivo.

Os pontos aqui analisados ajudam a configurar o que denominamos como a “tropicalização” das medidas de austeridade. Os parâmetros consolidados pela Emenda Constitucional nº 95 não são apenas contestáveis por si só. Quando aplicados a um país de economia tão instável e com graves problemas de exclusão econômica e social, o teto, tal como formulado, é um fator institucional de aprofundamento das desigualdades. O discurso, que amparou a implementação de medidas de austeridade após 2010 em outros países do mundo, relacionado à proteção das gerações futuras, não se confirma no caso brasileiro. Ao contrário, as medidas de consolidação fiscal nos trópicos têm um enorme potencial para aprofundar a desigualdade econômica e social, agravando problemas de longa data de violência e exclusão social.