O modelo atual de Estado Federal brasileiro é fortemente influenciado por aspectos de natureza geográfica, histórica, econômica e cultural (Afonso da Silva, 2016). A primeira forma de Estado adotada por este país foi o Estado Unitário (Bercovici, 2001), na qual as províncias não dispunham de autonomia para legislar (autolegislação) e, muito menos, para se autogovernar. Mesmo assim, desde o Segundo Reinado, “forças centrífugas” começaram a se manifestar (Bercovici, 2001; Horta, 1969) e, nesse momento que nasceu o impulso para a formação de um Estado, no mínimo, menos centralizado e, até mesmo, Federal.

O modelo Federal é adotado juntamente com o sistema de governo republicano (Afonso da Silva, 2016). No que tange à distribuição de competências, implementa-se o federalismo dual ou tradicional, em que a repartição de competências se dá no plano horizontal, e a eventual invasão das esferas gera inconstitucionalidade (Moraes, 2018; Ferreira Filho, 2012). Neste primeiro modelo instalado no Brasil, enumeram-se as competências da União, deixando as remanescentes ao Estado, sem que haja qualquer interferência entre eles (Almeida, 2007).

O cenário é outro na data da promulgação da Constituição de 1934. Inicia-se, neste momento, o federalismo de cooperação, em que a repartição de competências se dá no plano vertical, facilitando a coordenação dos diversos entes federativos (Moraes, 2018; Ferreira Filho, 2012). Ele é fortemente marcado pela existência de uma esfera de competência concorrente, isto é, em que há interferência entre os entes (Almeida, 2007). Tal contexto, no entanto, apresenta-se de forma concomitante a um fortalecimento do poder central em detrimento do poder periférico.

O ápice da centralização ocorre com a Constituição de 1967. Devido à quase inexistência de competências dos Estados e ao padecimento de sua autonomia, esse sistema de Governo ficou conhecido como “federalismo de integração” (Ferreira Filho, 1982). A Constituição de 1988 implementou um novo modelo de federalismo no Brasil, o chamado federalismo de equilíbrio, que amplia o campo da legislação concorrente entre os entes federativos, entregando maiores competências legislativas aos estados e municípios (Horta, 1996). Apesar da equivalência formal dos poderes da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, a superioridade do poder federal fica evidente pela forma como foram distribuídas tais competências (Dallari, 2013). Bercovici (2001), entende que é um tipo de federalismo ameaçado, ainda por se equilibrar em relação às três esferas de competência.

A repartição de competências legislativas é a estratégia responsável por manter em harmonia as tendências opostas de unificação e diversificação parênteses dos múltiplos ordenamentos que compõem o ordenamento jurídico brasileiro (Pelayo, 1993). Tema central da Constituição Federal de 1998, as competências são repartidas em cinco categorias: (i) geral da União: amplíssima competência da União que abrange os poderes soberano (e.g., representação internacional), de defesa do Estado, de planejamento, de comunicação e telecomunicação, entre outros; (ii) legislativa privativa da União: também ampla, abrangendo áreas específicas do direito material (e.g., civil, eleitoral, marítimo etc.), bem como nacionalidade, registro entre outros; (iii) comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: reúne preceitos e recomendações a todos os entes federativos, com orientação programática ao Constituinte (e.g., impedir a evasão, destruição e a descaracterização de obras de arte outros bens de valores histórico, artístico ou cultural); (iv) legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal: que efetivamente permite criar ordenamentos jurídicos parciais dentro do Estado federal, como ocorre, por exemplo, com aspectos de direito tributário, financeiro, urbanístico, proteção das pessoas com deficiência, entre outros; e (v) dos poderes reservados ao Estado: isto é, o de organização própria e daqueles reservados e não vedados pela Constituição Federal (Horta, 1999).

No que tange ao tema deste trabalho, porém – os direitos das pessoas com deficiência – trata-se de competência concorrente, de modo que é não apenas cabível, mas também desejável que os Estados-membros criem suas próprias regras a respeito.

Para além da distribuição de competências concorrentes, outro fenômeno constitucional que influencia no processo legislativo – em especial, no exercício do poder constituinte decorrente – é a tendência à constitucionalização dos direitos.

Esse fenômeno pode ser observado em duas modalidades: transformação ou elevação (Favoreu, 2001). No primeiro caso (que pode ser compreendido como a constitucionalização “do direito”) ocorre a alteração no papel da Constituição, passando a ser o “filtro” que se deve utilizar para se entender todo o ordenamento jurídico que nela busca seu pressuposto de validade. Como corolário dessa tendência, a Constituição cidadã, em 1988, constitucionalizou amplamente ramos do Direito Civil, Penal, Processual e Administrativo, devendo ser precipuamente analisados com base no texto constitucional (Barroso, 2020). Nesse formato, todas as normas do direito infraconstitucional são condicionadas e validades pela força normativa da Constituição, repercutindo sobre as relações públicas e privadas (Barroso, 2012).

Já no segundo caso (que pode ser referido como constitucionalização “de direitos”) ocorre a inserção de institutos, anteriormente localizados em legislação infraconstitucional, no texto da Constituição, em um movimento de positivação e subjetivização de direitos no texto constitucional. Esta última hipótese, em perspectiva operacional, representa uma elevação hierárquica das normas (Barcellos, 2017). De forma complementar, em perspectiva existencial, garante maior estabilidade à norma pois “interfere com os limites de atuação do legislador ordinário” (Barroso, 2020, p. 215).

Um dos papéis da constitucionalização de direitos é o efeito expansivo que confere às normas, as quais se espalham e se proliferam pelo ordenamento jurídico. Toda operação jurídica deve passar pelo crivo de verificação de compatibilidade com a Constituição, antes da aplicação da norma, e deve aplicar a norma de modo a realizar os fins constitucionais (Barroso, 2020).

Ademais, a constitucionalização de direitos opera ainda o efeito de torná-los passíveis de proteção pela via do controle abstrato de constitucionalidade estadual, transformando o Tribunal local no exclusivo defensor da Constituição Estadual em conflitos com normas locais, pelo método do controle concentrado (Leoncy, 2007).

Tendo estabelecido que as normas constitucionais influenciam todo o ordenamento jurídico pátrio, é interessante notar os resultados nas Constituições Estaduais que, diferentemente da legislação ordinária, têm origem no poder constituinte decorrente.

Tradicional e didaticamente, distingue-se o poder constituinte em (i) originário; e (ii) derivado. O poder constituinte originário é de difícil definição teórica, tendo em vista que “emana do fato revolucionário” (Horta, 2011, p. 567). Desse modo, o poder constituinte originário é aquele que ilimitado, sem amarras que o prendem a qualquer texto normativo, podendo de tudo estabelecer. O poder constituinte derivado, como o próprio nomen iuris indica, é derivado e, portanto, limitado ao poder constituinte originário. Suas normas se sujeitam àquelas do poder constituinte originário, como nos mecanismos de emendas ao texto constitucional (Afonso da Silva, 2016). Apesar das divergências doutrinárias quanto às diferentes espécies de poder constituinte derivado (cf. Mendes; Gonet, 2018; Ferraz Júnior, 1989; Grupenmacher, 1996; Ferreira Filho, 2012), este artigo adota a seguinte subdivisão: (i) reformador (i.e., emendas constitucionais); (ii) revisor (i.e., art. 3º, do ADCT); (iii) decorrente (i.e., constituições estaduais).

No exercício do poder decorrente, as Constituições Estaduais no Brasil sofrem forte influência da Constituição. Na realidade, o fenômeno observado é de que as Constituições Estaduais mimetizam a Constituição Federal (Couto; Absher-Bellon, 2018). No que tange às normas programáticas que estabelecem políticas públicas, é possível identificar algumas maneiras pelas quais a difusão – fenômeno antigo e que se verifica de forma generalizada no ordenamento dos Estados federais (Horta, 1988) – se dá: a) Imitação; b) Aprendizado, c) Competição econômica; e, por fim, e) Coerção.

A imitação se dá sem qualquer juízo crítico, apenas pelo simples entendimento de que o ente federal deve ser emulado. Por outro lado, no aprendizado, há um juízo crítico, em que se consideram fatos que ocorreram com outros entes federados. A competição econômica se dá na medida em que o ente federativo procura se posicionar melhor que os outros, adotando determinada medida econômica. Um exemplo comum no cenário brasileiro é o oferecimento de incentivos fiscais pelos Estados. A coerção, por fim, ocorre quando o ente federativo é praticamente obrigado a adotar determinado posicionamento, o que, no plano nacional, ocorre comumente por meio de transferência de recursos (Couto; Absher-Bellon, 2018).

Do ponto de vista jurídico, o Supremo Tribunal Federal define o resultado das difusões (em especial, da imitação e do aprendizado) como normas de reprodução obrigatória. Elas também podem ser vistas como um reflexo do princípio da simetria, em que ao constituinte estadual não resta outra opção a não ser seguir fielmente as formas de organização e de relacionamento entre os poderes determinadas pelo constituinte federal (Mendes; Gonet, 2018), de modo a garantir a unidade e a centralização do Estado em detrimento da autonomia dos estados-membros (Dias; Gonçalves, 2017).

A questão aqui é que outras normas, não relacionadas à organização da estrutura do Estado e ao relacionamento entre os poderes, também acabam sendo influenciadas. Essa influência também ocorre pelo fato de que o rol de normas de reprodução obrigatória é taxativo e não expresso (Mendes; Gonet, 2018), podendo ser omitidas e presumidas, pois já estão presentes previamente na ordem jurídica nacional e de assimilação obrigatória, portanto, não resta ao legislador local margem de discricionariedade. (Brasil, 2014b).

Apesar da afirmação de que a tendência da Suprema Corte brasileira parece ser de valorizar iniciativas dos Estados-membros, atuando apenas quando houver ofensa “expressa e inequívoca” (Dias; Gonçalves, 2017), os julgados mais relevantes apontam para o lado oposto (Brasil, 2014a, 2017).

Observa-se que o federalismo brasileiro se encontra em uma constante busca por equilíbrio no que tange às competências concorrentes. Ao mesmo tempo, o recente fenômeno constitucionalização do direito, transformando ou elevando o status das normas infraconstitucionais, leva a crer que existe possibilidade real e concreta de constitucionalização concomitante de matérias em diversos níveis.

Ocorre que a Constituição Federal exerce forte influência sobre as Constituições Estaduais, não restritas aos elementos diretamente relacionados ao princípio da simetria, como a organização e estrutura política do Estado-membro, mas também interferindo na difusão de políticas públicas. 

Uma premissa fundamental deste trabalho é que as normas constitucionais relacionadas aos direitos das pessoas com deficiência podem ser entendidas como uma forma de expressão de políticas públicas, tal qual será detalhado adiante. Essa compreensão é bastante útil, pois permite acesso a todo o referencial teórico vinculado às políticas públicas, cuja teorização oferece férteis instrumentos para interpretar qual é o papel contemporâneo do constitucionalismo estadual brasileiro na efetivação de direitos.

A elaboração de políticas públicas voltadas às pessoas com deficiência está veiculada no texto Constitucional como competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme disposto no artigo 24, inciso XIV, da Carta Magna: legislar sobre “proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiências”.

Num contexto de federalismo dual ou horizontal, tal qual nos Estados Unidos da América, as Constituições dos Estados-membros são imprescindíveis, visto que, juntamente com a Constituição Federal, formam a “Constituição operacional” do Estado norte-americano (Katz, 1989). No federalismo cooperativo ou vertical brasileiro, a autonomia dos entes federados auxilia na compreensão do funcionamento do Estado e, principalmente, na implementação constitucional de políticas públicas. Quanto a isso, cumpre analisar a capacidade de auto-organização dos Estados-membros, por meio de suas Constituições.

O elevado status hierárquico conferido à norma constitucional define a “trajetória” da política pública, garantindo sua continuidade (Couto; Lima, 2016). Com isso, a elevação de uma determinada política ao estatuto de norma constitucional (federal ou estadual) representa uma maior preocupação, por parte do ente responsável, com a matéria.

Isso porque, de um lado, a rigidez constitucional garante uma maior proteção da política pública, cujos elementos centrais apenas podem ser alterados por meio de atividade legislativa especial (Brandão, 2008). De outro, a constitucionalização gera efeitos sistêmicos, induzindo e orientando o legislador no processo de produção de normas infraconstitucionais, resultando em uma maior proliferação de normas de implementação (Nishiyama; Teixeira, 2016).

O efeito de proliferação em especial das normas referentes à implementação de direitos das pessoas com deficiência não se limita ao âmbito da legislativo stricto sensu, avançando também para a legislação lato sensu e abarcando atos legislativos do executivo. É farta a legislação infraconstitucional sobre a inclusão das pessoas com deficiência, o que ocorreu principalmente após a Constituição de 1988 (Nishiyama; Teixeira, 2016).

De forma indireta, avança também sobre os textos normativos já existentes, uma vez que a constitucionalização das normas de direitos de pessoas com deficiência é capaz de alterar a atividade interpretativa (Araujo; Maia, 2014), vinculando todas as esferas do Poder Público.

Por fim, tendo em vista a autonomia dos parâmetros de controle de constitucionalidade, mesmo normas constitucionais estaduais reprodutoras de normas da Constituição Federal estão sujeitas ao controle concentrado de constitucionalidade no âmbito do Tribunal local (Leoncy, 2007).

Dessa forma, a mera existência de normas constitucionais estaduais sobre direitos de pessoas com deficiência permite que os legitimados busquem, perante o Tribunal de Justiça de seu Estado, a declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais que violem a Constituição Estadual. Isso se torna especialmente relevante considerando que não existe hipótese para o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com parâmetro na Constituição Federal, em face de lei ou ato normativo municipal. A inserção desses direitos na Constituição Estadual facilita ao jurisdicionado a busca de implementação desses direitos via judicial, se for o caso.

Ainda são incipientes, porém, trabalhos que analisem tal proliferação no âmbito das Constituições Estaduais, principalmente considerando que as normas das constituições estaduais derivam diretamente do poder constituinte decorrente, com status diverso da legislação infraconstitucional no ordenamento jurídico brasileiro (Horta, 1988). Por esses motivos, o presente artigo se concentra na análise desses direitos que fundamentam políticas públicas constitucionalizadas no âmbito das Constituições dos Estados-membro.

Couto e Arantes (2006) consideram que algumas normas, por suas características intrínsecas, não deveriam ser abordadas no texto constitucional. Fazendo a distinção entre politics (o jogo político), polity (estrutura paramétrica estável da política, supostamente a mais consensual possível) e policy (políticas públicas, resultados do jogo disputado segundo as normas vigentes), os autores defendem que somente os parâmetros gerais (polity) do jogo político deveriam fazer parte do pacto constitucional, enquanto as políticas públicas (policy), como resultados do jogo político e decisões governamentais, não deveriam sofrer constitucionalização (Couto; Arantes, 2006).

Embora essa discussão e os aprofundamentos que ela suscita sejam de extrema relevância, avançar em tais assuntos acabaria por desviar este trabalho de sua finalidade. Apenas para que a crítica não reste sem réplica, convém trazer uma breve síntese dos três comentários de Bucci (2006) a respeito do entendimento desses autores.

Em contraposição, Bucci (2006) pondera que: 1) essa posição se ampara em uma visão liberal, tendo como modelo de Constituição duradoura a dos Estados Unidos, cujo padrão nenhuma outra Constituição no mundo seguiu; 2) com razão, a constitucionalização de certas matérias, propostas por determinados governados, pode engessar os governos futuros; 3) a constitucionalização de matérias tidas como importantes em determinados momentos históricos é um caminho político ambíguo e pode até mesmo ser contraditório por revelar a realização do ideal da “Constituição como norma” por um lado e, de outro, por possivelmente provocar a banalização do texto constitucional.

Não obstante, o posicionamento final da autora é compatível com a premissa exposta:

Não se pode desprezar o componente político e histórico indissociável de toda experiência constitucional. Não há Constituições em abstrato; cada constituição é a expressão de uma dada composição social e política e espelha tanto as tensões existentes no seio dessa sociedade, como os espaços e mecanismos concebidos para a harmonização desses conflitos.

Portanto, as normas sobre direitos de pessoas com deficiência, quando elevadas a um status constitucional, passam a ser revestidas de maior valoração quanto à sua importância – ainda que tais normas possam ser consideradas políticas públicas. Com efeito, a temática da garantia de direitos das pessoas com deficiência está intrinsecamente ligada à noção de política pública, como será exposto a seguir.

A Constituição Federal de 1988, progressista, generosa, transformativa (Coutinho, 2013), apelidada de “constituição cidadã”, traz várias normas programáticas, que traçam objetivos a serem alcançados por meio de políticas públicas – como a proteção e a integração das pessoas com deficiência.

Embora a Constituição brasileira traga uma série de direitos e garantias às pessoas com deficiência, a acessibilidade e a inclusão desses indivíduos só se concretizam, na realidade, quando outros agentes do Estado atuam no mundo fático, justamente com a colocação em prática das políticas públicas. Não obstante, para os fins deste artigo convém salientar que as próprias normas constitucionais também poderiam ser consideradas como “políticas públicas” – ou, ao menos, como parte delas.

Isso porque as políticas públicas podem estar respaldadas em disposições constitucionais, legais ou infralegais (decretos, portarias, contratos), constando como ações governamentais decorrentes de um processo juridicamente respaldado (eleição, planejamento, orçamento, processos administrativos). O objetivo desse processo controlado é organizar os meios estatais e as atividades privadas com o intuito de alcançar os objetivos públicos, como o bem-estar social, conforme as prioridades politicamente definidas e no intervalo de tempo necessário para alcançá-las (Bucci, 2006).

Analisando o tema, Coutinho (2013) identifica quatro dimensões das políticas públicas, nas quais o direito se insere: substantiva (direito positivo determinando fins); estruturante (direito articulando e coordenando competências); instrumental (direito oferecendo meios para a consecução dos objetivos); e participativa (direito assegurando participação). Em síntese, ele considera que as funções do direito nas políticas públicas são, respectivamente: fins, arranjos, meios e participação.

De acordo com essas observações – que o próprio autor adverte não serem uma teoria acabada, apesar de servirem como fértil referencial – as normas meramente positivadas nas Constituições (Federal e Estaduais) já configurariam manifestação do direito em políticas públicas (Coutinho, 2013), na medida em que estabelecem a finalidade de proteger e incluir as pessoas com deficiência. Por essa razão, ainda que não se encaixem na exemplificação do “tipo ideal” de Bucci (2006), as normas constitucionais que tratam de direitos das pessoas com deficiência podem ser estudadas pelo prisma do instituto jurídico das políticas públicas.

Assim, a constitucionalização de direitos das pessoas com deficiência pode ser encarada como um indicativo da preocupação do ente responsável com as políticas públicas de acessibilidade e inclusão. Trata-se de um indicativo, pois as políticas públicas se materializam em diversos suportes legais; e a constitucionalização delas pode, eventualmente, representar uma banalização do próprio texto constitucional.

No entanto, reitera-se que a Constituição é um produto da sociedade em questão, espelhando suas tensões e a harmonização de seus conflitos; adequando-se, logo, ao propósito de servir como retrato da expressão do federalismo brasileiro. Para estudar as normas constitucionais referentes à inclusão de pessoas com deficiência na sociedade brasileira, passamos a descrever os métodos e técnicas da pesquisa, antes de trazer a exposição dos resultados da análise realizada.

Em uma dimensão predominantemente quantitativa, tais aspectos analíticos são três: 1) quantidade de dispositivos totais da norma constitucional em análise; 2) quantidade de dispositivos relacionados às pessoas com deficiência; e 3) quantidade de caracteres destes últimos. Essas informações possibilitam compreender, de forma objetiva, a amplitude da constitucionalização de políticas públicas de acessibilidade e inclusão, na forma de edição de dispositivos e extensão deles.

Para a obtenção da quantidade de dispositivos totais das Constituições, foi utilizada como referência a base de Couto e Absher-Bellon (2018), que contabiliza artigos, incisos, parágrafos e alíneas como dispositivos e foi elaborada com dados disponíveis em 2018. Em razão da forma de apresentação dos dados pelos autores, a quantidade exata de dispositivos não pode ser verificada, de modo que este trabalho usou aproximações. Além disso, o estudo de Couto e Absher-Bellon não conseguiu os dados de dispositivos totais da Constituição do Acre e, logo, essa informação também não está presente neste artigo.

Quanto à quantidade de dispositivos relacionados às pessoas com deficiência, a contagem foi realizada de acordo com o seguinte procedimento: a) pesquisa pela palavra-chave “deficien”, a fim de identificar os termos “deficiência” ou “deficientes”6; b) exclusão de assuntos alheios a acessibilidade e inclusão (como “deficiência orçamentária”); c) contabilização dos dispositivos inferiores (parágrafos, incisos, alíneas), se o caput dos artigos contivesse a palavra-chave; d) não contabilização do caput se um dispositivo inferior contivesse a palavra-chave; e) contabilização de dispositivos manifestamente atinentes, ainda que não tivessem a palavra-chave, se versassem sobre acessibilidade ou inclusão e estivessem próximos a menções à palavra-chave (de modo que pudessem ser visualmente identificados nas buscas) – como referências a “cegueira”, mas não expressamente “deficiência visual”; e f) desconsideração de dispositivos julgados inconstitucionais, apenas com a menção expressa ao julgamento no texto disponível.

Ademais, quanto ao último item, a quantidade de caracteres foi contabilizada excluindo-se os caracteres iniciais dos dispositivos normativos e as pontuações imediatamente seguintes (numeração de artigos, incisos, parágrafos ou alíneas; sendo contabilizado somente o texto normativo de fato).

Já na dimensão de teor qualitativo (por envolver, ainda que superficialmente, a análise de conteúdo de todas as Constituições Estaduais) e seguindo o mesmo procedimento de coleta, os aspectos procurados foram: a) a menção ou não às pessoas com deficiência em um título/capítulo/seção; e b) a existência ou não de um título/capítulo/seção específico (exclusivo) para pessoas com deficiência. Ainda que o objetivo não seja valorar as normas, presume-se que a existência de um trecho da norma especificamente dedicado a pessoas com deficiência qualitativamente traz mais relevância ao conteúdo ali inserido.

Entende-se que agrupar artigos de determinado tema em título/capítulo/seção é uma escolha deliberada do legislador durante o processo legislativo que confere maior relevância ao tema. Isso porque, de um ponto de vista formal, o agrupamento resultará em uma maior posição de destaque no texto (centralizado, em caixa alta, enumerado distintamente, etc.)7.

De um ponto de vista prático, porém, a percepção dos interlocutores desse texto normativo é impactada pela presença ou não do agrupamento, ainda que instintivamente. Na Constituição Federal, há dispositivos dispersos por todo o texto, sem um capítulo específico a respeito (Nishiyama, 2022). Ainda que a Constituição Federal  tenha adotado uma a visão progressista, é notável a falta de destaque dado ao tema durante a redação das normas do corpo fixo, as quais não foram agrupadas.

Diante dessas definições metodológicas, obtidas após tentativas exploratórias, a execução da análise dependia apenas da obtenção dos documentos – as normas constitucionais estaduais. Assim, as Constituições Estaduais dos 26 Estados brasileiros foram buscadas nos respectivos sites das Assembleias Legislativas (também foi utilizado o Sistema de Apoio ao Processo Legislativo (SAPL) do Interlegis, quando disponível na Assembleia do respectivo Estado-membro); a Lei Orgânica do Distrito Federal, no site da Câmara Legislativa; e a Constituição Federal, no site do Planalto.

Dessa tarefa inicial, já emergiram certas dificuldades8. Ante tais obstáculos, adotou-se o seguinte procedimento: a) a norma constitucional foi buscada, inicialmente, no site da assembleia legislativa; b) se estava indisponível ou desatualizada desde 2018, foi buscada e utilizada versão mais atual nos sites oficiais do Tribunal de Contas do Estado e do Tribunal de Justiça do Estado. Tal opção se deu para tentar garantir o uso de Constituições minimamente atualizadas, considerando o trabalho referencial de Couto e Absher-Bellon (2018), porém isso nem sempre foi possível. As Constituições Estaduais dos seguintes entes federados não atenderam ao critério de estarem atualizadas até data posterior ao Estatuto da Pessoa com Deficiência (2015): Piauí (atualizada até 2013) e Rio Grande do Norte (atualizada até 2014). Alguns textos obtidos de outros Estados9 estão sabidamente desatualizados, porém foram utilizados por atenderem ao critério estabelecido.

Descritos os métodos e delineado o corpus de pesquisa, segue a descrição da análise da Constituição Federal e das Constituições Estaduais, para comparar a extensão e o tratamento dado à matéria dos direitos das pessoas com deficiência. Assim, objetiva-se compreender como cada texto constitucional exprime a preocupação do respectivo ente federado acerca da acessibilidade e da inclusão desses cidadãos, pela forma da extensão da constitucionalização de direitos das pessoas com deficiência (PCD).

Ingressando na análise dos dados obtidos, o primeiro comentário refere-se à quantidade de dispositivos relacionados às pessoas com deficiência, em cada Estado. O Gráfico 1 apresenta os valores em absoluto das referências nos textos constitucionais, iniciando pela Constituição Federal e seguindo com os Estados-membros em ordem alfabética.

De acordo com o Gráfico 1, os entes federados que mais apresentam dispositivos acerca dos direitos das pessoas com deficiência são, na ordem: CE (38), RJ (36), DF (31), SP (29), AC (26), AP (26), MG (26), RS (26), AM (25), SC (24). Do outro lado, os que apresentam menos dispositivos são: RN (8), TO (9), AL (10), PR (12), PA (13), RO (14), MA (14), RR (14), BR (15), PI (15). As disposições variam entre oito e trinta e oito dispositivos e a maior parte deles tem mais dispositivos que a Constituição Federal (μ = 20,29; σ = 7,67). Não há, ainda, indícios de uma relação regional entre os Estados-membro e o maior interesse pela proteção dos direitos das pessoas com deficiência.

O Gráfico 2 expressa a proporção entre dispositivos relacionados às pessoas com deficiência e os dispositivos totais dos textos constitucionais – o coeficiente de proporção (CP) foi criado com a fórmula (em proporção “por mil” – em ‰):

Onde:

DT = Dispositivos Totais das Cartas (segundo a base de dados de 2018)

DPCD = Dispositivos Relacionados às Políticas Públicas para Pessoas com Deficiência

De acordo com o Gráfico 2, a configuração anterior se mantém estável, com exceção de RR (23,33) e MS (22,22), que evidenciam uma extensão considerável, em termos proporcionais, de dispositivos constitucionalizados, complementando a percepção dada isoladamente pelos números absolutos  (μ = 15,60; σ = 5,23). Também é um destaque curioso a presença da Constituição Federal (BR) com o segundo menor coeficiente de proporção (8,11), atrás apenas de RN.

Na sequência, o Gráfico 3 apresenta a quantidade total de caracteres nos dispositivos referentes aos direitos das pessoas com deficiência. Essa diferença possivelmente é explicada pelo princípio da predominância de interesse (Quadro 1).

O Gráfico 3, com a quantidade absoluta de caracteres, apresenta-se em conformidade com o da quantidade absoluta de dispositivos, sem variações muito significativas (μ = 3592,11; σ = 1498,30). Como destaques, com maior número de caracteres, encontram-se: RJ (7208), DF (6152), SP (6046), CE (5992) e RS (4896). No outro extremo: RN (1170), TO (1674), MA (1913), PR (2070), AL (2099).

Ademais, os valores absolutos, quando combinados com a quantidade de dispositivos, evidenciam dados bastante interessantes, verificáveis no Gráfico 4, que apresenta a razão entre a quantidade de caracteres e a quantidade de dispositivos – dado que aponta a média de caracteres por dispositivo (μ = 176,35; σ = 26,36).

O Gráfico 4 revela que, apesar de a quantidade não tão grande de normas e do segundo menor coeficiente proporcional, a Constituição Federal (243,07) é a que mais possui caracteres por dispositivo nas normas estudadas, em comparação com os dispositivos estaduais. Em segundo lugar, aparece o ES (219,14), que estava em posições intermediárias nos gráficos anteriores; e em terceiro, o AL (209,90), que estava entre aqueles com menos dispositivos e os com menores coeficientes proporcionais. Do outro lado, dentre os entes federados mais sucintos, destacam-se SC (135,42), que havia apresentado um coeficiente proporcional dentre os dez maiores e número absoluto de dispositivos mediano; MA (136,64), com baixo número absoluto de dispositivos e coeficiente proporcional mediano; e PB (141,90), com ambos os índices anteriores medianos.

Assim sendo, em termos de extensão, as Constituições Estaduais tendem a se diferenciar da Constituição Federal – em média, os entes federados fazem uso de mais dispositivos. Isso, visto em conjunto com o baixo coeficiente de proporção da Constituição Federal, indica uma difusão maior de políticas públicas nas normas constitucionais dos Estados, como esperado em um Estado federal cooperativo. Porém, em termos de quantidade de caracteres por dispositivo, a Constituição Federal aparece em primeiro lugar11.

Ainda quanto ao quesito da extensão, em termos quantitativos, os Estados que mais se destacaram e, assim, por meio da metodologia proposta, exibiram mais preocupação com as políticas públicas de acessibilidade e inclusão, foram AC, CE, DF, SP e RJ. Já os que menos evidenciam essa preocupação foram RN, TO, AL, PR e PA.

Além das métricas acima, foram analisadas quais constituições dos entes federados (i) mencionam pessoas com deficiência no nome de um título, capítulo ou seção, ainda que não trate unicamente dessa matéria; (ii) mostram os textos constitucionais nos quais há um título, capítulo ou seção específicos para disciplinar normas sobre pessoas com deficiência; e (iii) não apresentam menção ou menção específica. Os resultados estão na Figura 1 abaixo.

A Figura 1 revela que apenas seis entes federados contam com título, capítulo ou seção dedicada exclusivamente às pessoas com deficiência: AC, BA, DF, MS, RJ e SC. Além desses, os que apresentam menção às pessoas com deficiência em algum título, capítulo ou seção (não exclusivamente) são: AL, AM, AP, ES, GO, MG, PB, RR e SP. Ademais, a maior parte das constituições dos estados, incluindo a Constituição Federal, não menciona as pessoas com deficiência no nome de nenhum título, capítulo ou seção, sendo eles: BR, CE, MA, MT, PA, PE, PI, PR, RN, RO, RS, SE e TO.

Já quanto às menções em seções/títulos/capítulos, quatro dos cinco Estados (CE, PE, PI e RN) com a maior população proporcional de pessoas com deficiência não possuem divisão que ao menos mencione as pessoas com deficiência. Em contraste, das cinco unidades federativas com a menor população proporcional, duas possuem seção com mencionando específica e unicamente as pessoas com deficiência.

Encerrando a análise pretendida, foram conferidos os dados do último Censo Demográfico realizado pelo IBGE (2011) em relação à localização das pessoas com deficiência (“ao menos algum tipo”)12. Para o presente artigo, interessa a proporção relativa entre o número de pessoas com deficiência e a população em geral a fim de proporcionar a comparação entre os Estados. Com a maior proporção de pessoas com deficiência em sua população, se destacam os Estados (Figura 2): CE (27.69%), PB (27,77%), PE (27,58%), PI (27,57%) e RN (27,84%) (realçados em verde). Inversamente, com a menor proporção: MS (21,48%), MT (22,04%), PR (21,83%), RR (21,2%) e SC (21,3%).

Os estados que contam com a maior quantidade de pessoas com deficiência são todos da região nordeste: CE, PB, PE, PI, RN e não coincidem com os estados que contam com seções normativas específicas para essa população: AC, BA, DF, MS, RJ, SC (com títulos exclusivos) e AL, AM, AP, ES, GO, MG, PB, RR, SP (alguma menção). Apenas o estado da Paraíba tem algum dispositivo constitucional em favor da alta parcela de população com deficiência que habita no estado. Por outro lado, dos estados com as menores concentrações de pessoas com deficiência (MS, MT, PR, RR, SC), três destacam-se – MS, RR e SC – trazendo dispositivos constitucionais de proteção a esse grupo de pessoas.

Um achado notável é que a preocupação estadual com políticas públicas de acessibilidade e inclusão, quando medida pela quantidade de dispositivos e sua extensão nas Constituições Estaduais, não está correlacionada com os dados populacionais de cada Estado. Quer dizer: não há uma relação entre a quantidade de dispositivos normativos e a quantidade de população por eles afetada. Isso sugere que a tutela legislativa desses direitos não está ligada a uma ideia utilitarista de positivação da norma13.

Finalizada a análise dos resultados obtidos com base na excursão empírica de cunho comparativo realizada no âmbito das Constituições Estaduais, resta apenas encaminhar o texto para suas considerações finais.