O primeiro indício de condição produtiva para mudança institucional veio com a Recomendação nº 90, de 2 de março de 2021, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Em resposta às críticas de que os tribunais estavam deferindo desocupações coletivas sem examinar o impacto causado pelas medidas durante a pandemia, o órgão recomendou aos juízes a adoção de cautela ao decidir nessas ações durante a pandemia de Covid-19. Especificamente, sugeriu que “antes de decidir pela expedição de mandado de desocupação coletiva de imóveis urbanos e rurais, [os juízes] verifiquem se estão atendidas as diretrizes estabelecidas na Resolução nº 10, de 17 de outubro de 2018, do Conselho Nacional de Direitos Humanos”.

A citada resolução do Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH) é o documento brasileiro mais avançado sobre diretrizes e medidas em situações de conflitos fundiários coletivos rurais e urbanos. Inspirada em parâmetros internacionais sobre direito à moradia e desocupações forçadas, ela previu diversas garantias para pessoas sob risco de desocupação, dentre as quais destacam-se: i) o detalhamento de medidas preventivas; ii) a declaração de que as desocupações devem ocorrer apenas em circunstâncias excepcionais; e iii) a previsão de plano de remoção nos casos em que elas forem imprescindíveis.

Embora a menção à resolução do CNDH pelo CNJ seja um avanço, ela ainda não pode ser classificada como condição produtiva de mudanças institucionais. Além do caráter meramente sugestivo, o CNJ foi lamentavelmente vago. Primeiro, recomendou a avaliação “com especial cautela” – expressão indefinida – apenas das tutelas de urgência que tenham por objeto desocupação coletiva de imóveis urbanos e rurais, deixando de contemplar as tutelas definitivas. Segundo, referiu-se às diretrizes da Resolução 10/2018 do CNDH apenas na expedição de mandados de desocupação coletiva de imóveis urbanos e rurais, ou seja, quando as decisões já haviam sido proferidas. Com isso, esvaziou a parte mais importante da resolução do CNDH, que trata das medidas de prevenção às desocupações.

Essa resolução não foi o primeiro ato do CNJ voltado para as desocupações forçadas. Em 2009, o órgão já havia instituído o Fórum Nacional para o monitoramento de ações judiciais de desapropriação e relativas a domínio ou posse de imóvel, além de “proposição de medidas concretas e normativas voltadas à prevenção de conflitos judiciais e à definição de estratégias nas questões agrárias, urbanas e habitacionais” (art. 1º da Resolução 491/2009). Embora tenha sugerido boas ações, como a criação de varas especializadas em matéria agrária, o fórum dedicou pouca atenção aos conflitos possessórios em meio urbano e foi praticamente desativado em 2013.

As condições produtivas ganharam ímpeto com o ajuizamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 828, em abril de 2021, pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Na ação, após lembrar das milhares de famílias desocupadas compulsoriamente durante a pandemia – contrariando não só recomendações de órgãos internacionais, mas também a Constituição Federal, leis estaduais específicas e a Recomendação 90/2021 do CNJ –, o partido ressaltou que desocupações forçadas durante a crise sanitária representam graves violações a uma série de direitos, como os direitos à moradia, saúde, vida e dignidade. Várias entidades da sociedade civil ingressaram na condição de amicus curiae, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), Associação Amigos da Luta dos Sem Teto, Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU), Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH), Terra de Direito, o Núcleo de Assessoria Jurídica Popular Luiza Mahin da UFRJ dentre outros.

O relator, ministro Luís Roberto Barroso, concedeu parcialmente a medida cautelar em junho de 2021, suspendendo por 6 meses despejos e desocupações coletivas anteriores à pandemia. Quanto às ocupações ocorridas após o início da pandemia, embora não tenha suspendido as desocupações coletivas, o relator as condicionou ao oferecimento de abrigo público ou outra forma de garantia às pessoas removidas (BRASIL, 2021).

O ministro reconheceu que a pandemia impactou desproporcionalmente as pessoas pobres e negras e que as desocupações generalizadas contrastam com as recomendações das autoridades sanitárias para que as pessoas fiquem em casa. Por isso, destacou que a garantia do direito à moradia revelou-se importante instrumento de promoção da saúde. Também lembrou apelos da Organização das Nações Unidas para que os estados suspendam “despejos ou execuções de títulos de hipoteca de moradia durante a pandemia” (BRASIL, 2021). Em especial, destacou o pedido da Relatoria Especial da Organização das Nações Unidas para o Direito à Moradia Adequada para que os estados

[d]eclarem um fim a todas as remoções de todas as pessoas, em quaisquer locais, por quaisquer razões, até o fim da pandemia e por um período razoável de tempo posterior. As únicas exceções para essa política geral devem ocorrer apenas quando alguém deve ser removido de seu ou sua residência porque ela ou ele está causando dano a outros ou em situação de ameaça séria à vida dos residentes, por ex. para prevenir morte causada pelo colapso de casas ou desastres naturais, como enchentes. Qualquer pessoa que é evacuada para prevenir dano deve ser provida com uma alternativa decente e segura de moradia” (tradução livre)

O ministro, porém, não acolheu inteiramente o pedido cautelar. Para Barroso, o pedido era excessivamente amplo, pois buscava suspender qualquer processo (judicial ou administrativo) de desocupação, de natureza individual ou coletiva, independentemente da capacidade econômica dos envolvidos. Segundo o ministro, o acolhimento integral poderia alcançar situações não “relacionadas à proteção dos valores constitucionais em questão” (BRASIL, 2021).

Por isso, a medida cautelar foi deferida em menor extensão, abrangendo três situações distintas, a depender da antiguidade das ocupações e da natureza da posse: a) ocupações anteriores à pandemia: suspensão, durante 6 meses, das medidas administrativas ou judiciais que resultem em desocupação coletiva de imóveis residenciais ou que representem área produtiva pelo trabalho de populações vulneráveis; b) ocupações posteriores à pandemia: as desocupações podem acontecer, desde que o poder público ofereça às pessoas removidas abrigo provisório ou outra garantia adequada; c) ocupações decorrentes de relação locatícia: suspensão, durante 6 meses, de ordens liminares de despejo contra pessoas vulneráveis.

Embora não tenha acolhido inteiramente o pedido de medida cautelar, a decisão foi inovadora. Pela primeira vez o STF reconheceu, em ação de controle concentrado de constitucionalidade, a excepcionalidade das desocupações e a necessidade de se ofertar garantias às famílias removidas.11 Além disso, o impacto midiático da decisão parece ter acelerado a tramitação de projeto de lei sobre o tema12, culminando na publicação da Lei 14.216 em 07 de outubro de 2021, que será examinada na seção 3.3.

Em dezembro de 2021, o plenário do STF referendou a medida cautelar incidental deferida pelo ministro Luís Roberto Barroso. No julgamento, os ministros consideraram que a Lei 14.216/2021 fez uma distinção irrazoável ao excluir do seu âmbito de proteção a população das zonas rurais, o que os levou a estender para a população rural a suspensão prevista na nova lei.13 Além disso, fizeram um apelo ao legislador para que ele prorrogasse a suspensão até 31 de março de 2022; no caso de omissão do Congresso Nacional, determinaram que os direitos assegurados pela Lei 14.216/2021 seguissem vigentes até 31 de março de 2022.

Como o Congresso Nacional não atendeu ao apelo do STF, em março de 2022 o relator (BRASIL, 2022, a), em decisão referendada pelo plenário (BRASIL, 2022, b), prorrogou por mais três meses o prazo de suspensão originalmente fixado na medida cautelar. Na ocasião, o ministro Luís Roberto Barroso reconheceu a permanência da gravidade do quadro epidemiológico e formulou novo apelo ao legislador para que fosse criado regime de transição para o período posterior à pandemia, evitando-se que a retomada simultânea de centenas de milhares de pessoas causasse uma crise humanitária. Apesar dos esforços de diálogo institucional do STF com o Congresso Nacional, o legislador permaneceu inerte, levando o tribunal a prorrogar novamente a suspensão até outubro de 2022 (BRASIL, 2022, c).

Em outubro de 2022, atendendo parcialmente a amplo pedido realizado pelos amici curiae, o relator determinou a adoção de um regime de transição para a retomada das desocupações judiciais e administrativas (BRASIL, 2022, d). A decisão foi integralmente referendada pelo plenário do tribunal, em acórdão no qual constaram as seguintes medidas.

4. Regime de transição quanto às ocupações coletivas. Determinação de criação imediata, nos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais, de Comissão de Conflitos Fundiários [...] 5. A Comissão de Conflitos Fundiários terá a atribuição de realizar visitas técnicas, audiências de mediação e, principalmente, propor a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada. As comissões [...] funcionarão, nos casos judicializados, como órgão auxiliar do juiz da causa, que permanece com a competência decisória.

6. No caso de medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis, o Poder Público deverá (i) dar ciência prévia e ouvir os representantes das comunidades afetadas; (ii) conceder prazo razoável para a desocupação pela população envolvida; e (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família.

7. Retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo. A determinação de desocupação de imóvel urbano em ações de despejo reguladas pela Lei do Inquilinato não enfrenta as mesmas complexidades do desfazimento de ocupações coletivas que não possuem base contratual. Por isso, não se mostra necessário aqui um regime de transição [...]

Em resumo, o plenário do STF, em razão da complexidade dos conflitos fundiários que abarcam uma multiplicidade de sujeitos, determinou a criação de um regime de transição para a retomada das reintegrações de posse judiciais e extrajudiciais. Quanto aos despejos decorrentes de contratos de locação, o tribunal não viu razão para submetê-los a um regime especial.

O regime de transição compõe-se de três medidas. A primeira é a instalação de comissões pelos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais, com objetivo de “mediar conflitos fundiários de natureza coletiva, rurais ou urbanos, de modo a evitar o uso da força pública no cumprimento de mandados de reintegração de posse ou de despejo e (r)estabelecer o diálogo entre as partes”. As comissões podem atuar em qualquer fase do litígio, auxiliando o juiz natural, que mantém competência decisória. Entre as atividades desses órgãos auxiliares, o tribunal citou.

(i) realizar visitas técnicas nas áreas de conflito, com elaboração do respectivo relatório, a ser remetido ao juiz da causa;

(ii) atuar na interlocução com o juízo no qual tramita a ação judicial;

(iii) interagir com as Comissões de Conflitos Fundiários instituídas no âmbito de outros poderes e órgãos, como o Governo do Estado, a Assembleia Legislativa, o Ministério Público, a Defensoria Pública etc.;

(iv) participar de audiências de mediação e conciliação agendadas no âmbito de processo judicial em trâmite no primeiro ou segundo grau de jurisdição

(v) agendar e conduzir reuniões e audiências entre as partes e interessados, elaborando a respectiva ata;

(vi) promover reuniões para o desenvolvimento dos trabalhos e deliberações;

(vii) monitorar os resultados alcançados com a sua intervenção; e

(viii) executar outras ações que tenham por finalidade a busca consensual de soluções para os conflitos fundiários coletivos ou, na sua impossibilidade, que auxiliem na garantia dos direitos fundamentais das partes envolvidas em caso de reintegração de posse.

Deve ser celebrada a determinação de criação de comissões de conflitos fundiários pelos tribunais. No entanto, ela tem o potencial de desencadear, em estruturas burocráticas pouco permeáveis às reivindicações de movimentos sociais de moradia, alterações no modo como os juízes entendem e julgam conflitos fundiários.

Por outro lado, a inclusão dessa medida no tópico denominado “regime de transição” pode levar alguns tribunais a entenderem que tais órgãos auxiliares deverão atuar exclusivamente nas ações possessórias ajuizadas após o início da pandemia, vindo a extinguilas posteriormente. Também é relevante a omissão do STF ao deixar de garantir a independência para os membros dessa comissão.

O Tribunal de Justiça do Mato Grosso, por meio do Provimento TJ/MT n.43/2022, de 22 de novembro de 2022, por exemplo, estabeleceu um marco temporal para os casos abarcados pela Comissão de Conflitos Fundiários, fixando que “somente os conflitos coletivos urbanos ou rurais referentes a ocupações ou reocupações ocorridas antes de 31/03/2021, estariam inseridos no regime de transição imposto pela ADPF 828”. (Corregedoria-Geral de Justiça do TJ/MT, Expediente n. 0005891-19.2023.8.11.0000).

Melhor seria se o STF tivesse acolhido em maior extensão o pedido dos amici curiae, fixando expressamente o caráter permanente da comissão, com critérios objetivos de designação e atuação exclusiva dos seus membros. No entanto, apesar ausência da previsão expressa do caráter permanente das comissões, o STF apontou como paradigma a Comissão de Conflitos Fundiários do Tribunal de Justiça do Paraná, comissão criada por meio da Portaria nº 10777-D.M, de 23 de outubro de 2019, que tem caráter permanente e abarca casos de conflitos fundiários urbanos e rurais.14

Em 26 de junho de 2023, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução 510 que regulamentou a criação, no âmbito do CNJ da Comissão Nacional de Soluções Fundiárias e das Comissões Regionais de Soluções Fundiárias nos Tribunais.

A resolução estabeleceu no § 4º do artigo 1º que os Tribunais deveriam constituir as comissões regionais no prazo de trinta dias, com o objetivo de “funcionar como estrutura de apoio à solução pacífica das ações possessórias e petitórias coletivas”. Também estabeleceu que os Tribunais poderiam criar comissões regionais compartilhadas (artigo 2º, § 4º).  A Resolução 510 estabeleceu na composição das comissões regionais a presença de um desembargador indicado pelo Tribunal, quatro magistrados escolhidos pelo Tribunal a partir de lista de inscritos e um suplente para cada membro (artigo 2º). A resolução apontou para a possibilidade das Comissões Regionais contarem com “equipe multidisciplinar, sendo possível a cooperação interinstitucional com os demais Poderes e a atuação de profissionais do Ministério Público, da Defensoria Pública e das esferas federal, estadual ou municipal” (artigo 2º, § 3º), bem como, a possibilidade de “participação de representantes dos movimentos sociais, sociedade civil e de todos os órgãos e entidades que possam colaborar para a solução pacífica do conflito, nos níveis federal, estadual e municipal” nas reuniões/audiências das Comissões (artigo 2º, § 2º). (CNJ, 2023)

Verifica-se que a Resolução 510/2023 do CNJ, ao disciplinar os dispositivos previsto na ADPF 828, estabeleceu a criação de Comissões de Conflitos Fundiários de caráter permanente pelo próprio CNJ e pelos Tribunais.

A segunda medida integrante do regime de transição estabelecida pela ADPF 828 foi a determinação de realização de audiências de mediação e inspeções judiciais pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às desocupações coletivas. Esses atos foram previstos pela Resolução 510/2023 do CNJ, que instituiu “diretrizes para a realização de visitas técnicas nas áreas objeto de litígio possessório e estabelece protocolos para o tratamento das ações que envolvam despejos ou reintegrações de posse em imóveis de moradia coletiva ou de área produtiva de populações vulneráveis”.

A decisão na ADPF 828 e a Resolução 510/2023 do CNJ reproduziram parcialmente o §4º do art. 2º da Lei 14.216/2021, examinado adiante, com a diferença de que as audiências de mediação devem ser realizadas pelas comissões de conflitos fundiários.

Da mesma forma, a decisão na ADPF 828 e a Resolução 510/2023 do CNJ reforçaram a necessidade de juízes observarem o já disposto no art. 565 do Código de Processo Civil, que exige, nos litígios possessórios coletivos em curso há mais de ano e dia, a realização de audiência de mediação com a presença do Ministério Público, da Defensoria Pública e dos órgãos públicos responsáveis pela política agrária e pela política de habitação por interesse social, a fim de se manifestarem sobre a existência de possibilidade de solução para o conflito possessório.

A Resolução 510/2023 do CNJ apontou para a importância da participação de “representantes de movimentos sociais eventualmente envolvidos na ocupação” compreendendo, dessa forma, a legitimidade e importância destes atores sociais nos processos judiciais (CNJ, 2023, artigo 13, § 4º).

O dispositivo da ADPF 828 e a referida resolução do CNJ também apontaram para a necessidade de realização “de visita técnica a área objeto de conflito fundiário coletivo”. A Resolução 510/2023 apontou que a visita técnica já estava prevista no art. 126, parágrafo único, da Constituição Federal e no art. 2º, § 4º, da Lei Federal n. 14.216/2021. A referida resolução prevê que os magistrados devem agendar e comunicar previamente a ida in loco para “eventual movimento social ou associação de moradores que dê suporte aos ocupantes” (artigo 10).

Dessa forma, a Resolução 510/2023 do CNJ estabeleceu que as Comissões de Conflitos Fundiários devem contribuir com a busca de soluções efetivas para os conflitos fundiários15. As visitas técnicas e audiências de mediação devem ser espaços de diálogo e escuta das famílias vulneráveis. Este tem sido um clamor histórico dos movimentos sociais de luta pela moradia que compõem a Campanha Despejo Zero (QUINTANS, TAVARES e VIERIA, 2023).

A decisão da ADPF 828 estabeleceu uma terceira e última medida do regime de transição, referente às desocupações administrativas. Embora os amici curiae tivessem pedido a proibição de desocupações extrajudiciais por entender que elas, por definição, violam o devido processo legal, o STF entendeu que elas são permitidas, desde que respeitadas as seguintes condições:

(a) dar ciência prévia e ouvir os representantes das comunidades afetadas;

(b) conceder prazo mínimo razoável para a desocupação pela população envolvida;

(c) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos ou outro local com condições dignas ou, ainda, adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família.

Nesse ponto, o STF falhou ao deixar de submeter ao Poder Judiciário todos os casos de desocupações coletivas que não sejam urgentes, assim como previsto na Resolução n. 17 de 2021 do Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH).16

Embora os removidos possam acionar o Poder Judiciário para tentar impedir a desocupação, as condições reais de acesso à justiça para grupos vulneráveis estão muito distantes do ideal normativo da Constituição. Assim, podendo escolher entre a via direta – apenas eventualmente subordinada a controle externo – e a via judicial – com rígido controle pelo Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e outros entes –, não é difícil perceber qual será o caminho preferencial de gestores sensíveis a apelos higienistas e pouco comprometidos com os direitos humanos.

Além disso, a decisão da ADPF 828 determina, “tanto quanto possível”, a observância da Resolução 90/2021 do CNJ. Se, por um lado, foi positiva a menção à resolução do CNJ que recomenda aos juízes a observância das diretrizes estabelecidas na Resolução 10/2018 do CNDH, por outro, o STF poderia ter indicado a necessidade de cumprir a medida que talvez seja a mais importante dentre as previstas na resolução do CNDH: a elaboração de plano de remoção e reassentamento. A simples recomendação de atendimento “tanto quanto possível” pode ser insuficiente para o efetivo cumprimento de soluções garantidoras de direitos humanos no âmbito dos conflitos fundiários. “Tanto quanto possível” converte-se facilmente em “caso se julgue conveniente”.

A decisão do STF cita a possibilidade de ser ofertado abrigo para as famílias, desde que não ocorra desagregação familiar. No entanto, o acolhimento institucional não é uma alternativa provisória de moradia para famílias vulneráveis. A maioria dos abrigos permite que as famílias passem apenas a noite, não sendo espaço de acolhida durante o dia. Além disso, a passagem por abrigos é uma marca negativa na vida de muitas famílias em situação de vulnerabilidade social.

Finalmente, com relação aos despejos oriundos de locações imobiliárias, o tribunal fez distinção ilícita, distanciando-se dos parâmetros internacionais sobre direitos humanos. É preciso recordar que um dos principais consectários do direito à moradia consiste na proibição de desocupações que resultem em pessoas desabrigadas.17 Segundo o Comitê de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, constitui grave violação de direitos humanos a desocupação forçada sem garantia de acomodação alternativa ou auxílio financeiro, independentemente da origem da posse – o que inclui, evidentemente, despejo por falta de pagamento de aluguel.

Portanto, mesmos nos casos em que a desocupação é justificada, o poder público deve adotar todos os recursos disponíveis para garantir que os removidos não fiquem desabrigados. Por exemplo, se uma família de baixa renda deixa de conseguir pagar o aluguel e por isso é demandada em ação de despejo, o proprietário não pode ser obrigado a manter o contrato, mas o município deve ser notificado para informar se aquela família é elegível para alguma política habitacional.

Foi o que decidiu, por exemplo, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas no caso Djazia e Belili c. Espanha (COMITÊ DE DIREITOS ECONÔMICOS SOCIAIS E CULTURAIS, 2017). Esse entendimento foi reforçado pelo Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais no caso Walter c. Bélgica (COMITÊ DE DIREITOS ECONÔMICOS SOCIAIS E CULTURAIS, 2021).

Uma vez que o país tenha assinado ou ratificado o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, que reconhece o direito à moradia (artigo 11.1) e o dever do Estado de adotar, até o máximo de seus recursos disponíveis, medidas que visem a assegurar progressivamente o pleno exercício dos direitos reconhecidos no pacto (artigo 2.1), a simples alegação de falta de recursos financeiros revela-se insuficiente.

Desse modo, não há por que excluir os inquilinos do âmbito de incidência do direito à moradia ou negar-lhe o devido processo legal – que, segundo o próprio STF, inclui o dever de “encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos ou outro local com condições dignas” ou a adoção de “outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia” – apenas para os casos de reintegração de posse. Todas as pessoas gozam do direito à moradia, e locatários vulneráveis sofrem violações de direitos humanos quando são despejados sem receber assistência do poder público.18

A Lei 14.216/2021, publicada após a concessão da primeira medida cautelar na ADPF 828, também pode ser qualificada como uma condição produtiva para a mudança de paradigma no tratamento judicial das desocupações forçadas. Entre as inovações, ela definiu “desocupação ou remoção forçada coletiva”. Nos termos da lei:

Art. 3º Considera-se desocupação ou remoção forçada coletiva a retirada definitiva ou temporária de indivíduos ou de famílias, promovida de forma coletiva e contra a sua vontade, de casas ou terras que ocupam, sem que estejam disponíveis ou acessíveis as formas adequadas de proteção de seus direitos, notadamente.

I - garantia de habitação, sem nova ameaça de remoção, viabilizando o cumprimento do isolamento social;

II - manutenção do acesso a serviços básicos de comunicação, de energia elétrica, de água potável, de saneamento e de coleta de lixo;

III - proteção contra intempéries climáticas ou contra outras ameaças à saúde e à vida;

IV - acesso aos meios habituais de subsistência, inclusive acesso a terra, a seus frutos, a infraestrutura, a fontes de renda e a trabalho;

V - privacidade, segurança e proteção contra a violência à pessoa e contra o dano ao seu patrimônio.

O conceito está alinhado com parâmetros internacionais. Segundo o Comentário Geral 7 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais sobre o direito à moradia adequada, desocupação forçada significa “a remoção permanente ou temporária contra a sua vontade de indivíduos, famílias e/ou comunidades das casas e/ou terras que ocupam, sem a provisão e acesso a formas apropriadas de proteção legal ou de outra natureza” (COMITÊ DOS DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 1997). No entanto, ao repetir a definição proposta pelo comitê da ONU, a Lei 14.216/2021 incidiu nas mesmas falhas da orientação internacional.

Segundo o próprio comitê, a expressão “desocupação forçada” (forced eviction) “procura transmitir um sentido de arbitrariedade e de ilegalidade” (COMITÊ DOS DIREITOS ECONÔMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS, 1997). Portanto, a ênfase do conceito não está na (in)voluntariedade da desocupação, mas na sua ilicitude. É o que se extrai também dos incisos do art. 3º da Lei 14.216/2021 (ausência de garantias aos removidos). Melhor seria, então, o adjetivo “ilícita” ou “injusta” em vez de “forçada”. Uma desocupação não deixa de ser forçada apenas porque cumpriu todos os requisitos legais.

Outro elemento do conceito que poderia ter sido melhor delineado foi a expressão “coletiva”. Embora simples, o conceito não é unívoco. Alguns podem interpretar “coletivo” como antônimo de “individual”, satisfazendo-se com a presença de mais de um litigante no mesmo polo da ação (litisconsórcio passivo ou ativo). Outros podem exigir relação representativa entre presentes e ausentes (substituição processual), quando alguém é citado para apresentar defesa em nome de terceiros – normalmente discutindo-se direitos transindividuais. Há ainda quem possa ficar no meio do caminho, exigindo apenas grande número de sujeitos que atuam em nome próprio.

Adalmo Oliveira dos Santos Junior, por exemplo, ao tratar do litígio coletivo sobre a posse no Código de Processo Civil, afirma que assim deveria ser considerado apenas o caso que envolve “número considerável de ocupantes”.

O Código de Processo Civil que entra em vigor não indica a quantidade de pessoas envolvidas aptas a enquadrar a contenda sobre a posse como litígio sobre a posse de imóvel. Em teoria quando os ocupantes de imóvel forem mais de um poderia ser considerado um litígio coletivo. Todavia, não parece ter sido essa a finalidade do novo Código ao prever a hipótese. Em nada difere o direito se uma ou duas pessoas forem réus na reintegração de posse.

Devido à participação do Ministério Público, União, Estado e Município, o mais consentâneo é que a aplicação fique restrita a hipóteses em que haja um número considerável de ocupantes.

A proposta de Santos Junior falha pela excessiva insegurança jurídica, afinal, a definição “número considerável de ocupantes” ficaria sujeita a idiossincrasias do intérprete, sem balizas legais claras.

Também não é adequada a exigência de substituição processual, ao menos no polo passivo. Isso porque, como demonstra Edilson Vitorelli (2020), não existem ações coletivas passivas no Brasil. Aliás, o reconhecimento de ação coletiva de natureza possessória, com o substituto processual no polo passivo, frustraria o objetivo perseguido pelo Código de Processo Civil de 2015, pois fragilizaria a situação processual dos demandados.

A melhor interpretação do art. 3º da Lei 14.216/2021 é a literal: coletiva é a desocupação que envolve mais de um indivíduo. Importante destacar que as pesquisas sobre conflitos fundiários identificaram como padrão nas ações possessórias a indeterminação dos réus. É comum a utilização de expressões genéricas para denominar os réus, com termos como “‘invasores desconhecidos’; ‘ocupantes inominados’; ‘réus não conhecidos’; ‘ignorados’; ‘famílias carentes’; ‘outros indivíduos com identidade indeterminada’; ‘pessoas ditas sem terra’; ‘grupos de pessoas denominados invasores’; ‘ocupantes ilegais e injustos’; ‘terceiros desconhecidos que invadiram o imóvel’” (MILANO, 2017). Giovana Milano (2017) identificou casos em que “há a indicação nominal de um dos moradores acrescida da qualificação ‘e outros’, como sinal de que outros réus não singularizados também integram a relação processual”. Tal artifício dificulta a identificação do número de pessoas que estão envolvidas no conflito.

Em alguns casos, a ação de reintegração de posse pode ser ajuizada contra um indivíduo ou casal, mas estar relacionada a um conflito fundiário coletivo mais amplo. Por esse motivo, o STF entendeu na Reclamação Constitucional n. 58.487, relativa a ação demolitória movida contra uma família da comunidade no entorno da BR-040 no Município de Petrópolis e arredores, que se tratava de conflito coletivo abarcado pelas regras de transição da ADPF 828, por se tratar de ação individual relacionada a conflito fundiário coletivo. O Ministro Edson Fachin explicou: “Sem embargo, deve-se ter em conta que, muito embora tenha o magistrado consignado não tratar-se de posse de natureza coletiva, há, segundo relato da Defensoria, dezenas de famílias em situação semelhante. (...) O direito também lhe ampara” (BRASIL, 2023).

Ainda no campo terminológico, há outra consideração importante. O fato de a lei 14.216/2021 ter identificado condições necessárias para a lícita execução de desocupações coletivas não significa que desocupações individuais estejam dispensadas desses mesmos requisitos. Mesmo na ação de reintegração de posse movida contra uma única pessoa haverá grave violação de direitos humanos caso ela necessite e não encontre no poder público acomodação alternativa ou outro tipo de assistência adequada. O caráter aparentemente restritivo da Lei 14.216/2021 não excluiu dos indivíduos a segurança da posse enquanto elemento do direito universal à moradia.

Corretamente interpretado, o art. 3º da Lei 14.216/2021 pode revelar-se um marco no direito positivo brasileiro sobre desocupações forçadas. Até então, poucas normas esparsas reconheciam a necessidade de garantir os direitos das pessoas removidas19. De modo geral, em ações possessórias e demolitórias os juízes normalmente verificavam a legitimidade da posse ou a licitude das edificações – o destino dos removidos era uma questão de política pública, não um problema jurídico (DANTAS, 2013).

Com a nova lei, reconheceu-se expressamente ser ilícita a remoção de pessoas “sem que estejam disponíveis ou acessíveis as formas adequadas de proteção dos seus direitos”, tais como  garantia de acomodação alternativa e de acesso a serviços públicos e aos meios habituais de subsistência, conforme já indicam os parâmetros internacionais sobre direito à moradia20.

Outro dispositivo digno de nota foi o §4º do art. 2º. Diz a lei que, após 31 de dezembro de 2021, o Poder Judiciário deverá realizar audiência de mediação entre as partes, com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública, nos processos de despejo, de remoção forçada e de reintegração de posse coletivos que estejam em tramitação. Embora aplicável apenas às ocupações ocorridas após 31 de março de 2021 (art. 7º, inciso I), a norma expandiu o dever de mediação previsto no art. 565 do Código de Processo Civil de 2015, direcionado apenas para os casos de esbulho ou turbação da posse ocorridos há mais de 1 ano.

Além disso, o §4º do art. 2º da Lei 14.216/2021 impôs aos juízes o dever de realizar inspeção judicial nas áreas em litígio, convertendo em obrigação o que o art. 565 do Código de Processo Civil previu como mera faculdade. A previsão legal, embora taxativa, não garante a efetiva realização da medida. Em primeiro lugar, ela pode ser encarada pelos juízes como mera formalidade, uma inconveniente etapa prévia à desejada desocupação. Em segundo lugar, existe o risco de que os tribunais entendam que a não realização da inspeção judicial configura nulidade relativa, demandando do interessado prova do efetivo prejuízo.

Entretanto, o adequado é que sejam feitas as inspeções judiciais e audiências de conciliação e medição de conflitos como etapa prévia e necessária a qualquer desocupação como forma de se assegurar o direito humano e fundamental à moradia adequada das famílias em situação de vulnerabilidade social como estabeleceu também a ADPF 828 e a Resolução 510/2023 do CNJ.