O Programa Bolsa Família (PBF) foi criado em 2003 e regulamentado pela Lei Federal nº 10.836/2004 e por normas posteriores. O referido programa unificou os benefícios do Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão de Alimentação. Além disso, foi consolidado o Cadastro Único (CadÚnico), que permitiu a sistematização das informações das famílias brasileiras, com intuito de formular e implementar políticas públicas. É importante frisar também que os beneficiários são vinculados a contrapartidas sociais que visam maior acesso a serviços de saúde, educação e assistência social4 (COSTA, MAGALHÃES e CARDOSO, 2023, p. 2).

Do ponto de vista de sua gestão e execução, nos termos da atual lei que regulamenta o PBF (Lei Federal nº 14.601/2023), a gestão nacional compete ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS) (art. 1º), cabendo aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a execução e gestão descentralizadas (art. 12 e § 1º). Há especial ênfase no papel dos Municípios, sobretudo porque a eles compete o cadastramento e atualização dos dados das famílias beneficiadas. Por outro lado, a Caixa Econômica Federal atua como agente operador e pagador do Programa Bolsa Família (art. 15), especialmente devido ao fato de estar inserida em grande parte dos municípios brasileiros.

O PBF completou 20 anos no dia 20 de outubro de 2023 e é uma referência na política social brasileira, sendo considerado o maior programa de transferência de renda do Brasil5, garantindo renda básica para as famílias em situação de pobreza6. De acordo com o site do MDS, para ter direito ao PBF, a principal regra é que a renda de cada pessoa da família seja de, no máximo, R$ 218,00 por mês. O benefício, por sua vez, é de R$ 600,00 e terá um adicional de R$ 150,00, nos casos de crianças com idade entre 0 e 6 anos e outro de R$ 50,00 para todas as gestantes, crianças e adolescentes de até 18 anos. No mês de junho de 2023, por exemplo, foi constatado o maior valor médio da história do PBF, a saber, R$ 705,40, de acordo com o Governo Federal (BOLSA, 2023).

A discussão ganha novos contornos em razão da descontinuidade do PBF durante o período da pandemia de Covid-19, substituído pelo Auxílio Emergencial. Criado pela Lei Federal nº 13.982/2020, o Auxílio Emergencial tinha como objetivo reduzir os impactos econômicos decorrentes da crise sanitária. Após resistência do Governo Federal, a Câmara dos Deputados aprovou a referida lei que garantia um valor de R$ 600,00 para pessoas enquadradas em determinados critérios7. Logo em seguida, o Governo Bolsonaro criou, por meio da Medida Provisória nº 1.061/2021 (posteriormente convertida na Lei Federal nº14.284/ 2021), o Programa Auxílio Brasil para substituir o Auxílio Emergencial e o PBF8. A opção pelo nome remete ao antecessor e tem como objetivo vincular essa nova iniciativa ao então presidente. Cabe destacar que a formulação do Auxílio Emergencial e do Auxílio Brasil (e suas respectivas execuções) foram alvos de muitas críticas9.

Acerca do PBF, a data comemorativa, os dados mais recentes sobre os beneficiários e a recriação do PBF colocam em evidência a necessidade de se refletir sobre os múltiplos alcances dessa política redistributiva (INSTITUTO MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO SOCIAL - IMDS, 2023). O objetivo deste artigo é apresentar os seus desdobramentos no que diz respeito ao aspecto específico da “porta de saída” de muitas famílias beneficiárias. O problema de pesquisa decorre exatamente discussão (e críticas) sobre o êxito (ou não) do PBF enquanto política pública redistributiva. Ou seja, pretende-se avaliar como o PBF tem estimulado que pessoas beneficiadas saiam do CadÚnico, funcionando como instrumento de concretização de direitos socioeconômicos. Para tanto, adotou-se metodologia de natureza teórica, com base em pesquisa bibliográfica e documental, fazendo uso de fontes primárias (incluindo dados oficiais do PBF10) e secundárias (a exemplo de trabalhos acadêmicos, artigos de opinião/jornalísticos e estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA e pelo Instituto Mobilidade e Desenvolvimento Social – IMDS).

O texto foi dividido em três seções nucleares. Na primeira, será abordada a relação teórica entre constituição, democracia e direitos socioeconômicos, a partir da ideia de cidadania, e como tal construção tem permitido uma mudança de paradigma nas políticas públicas e redução de desigualdades no Brasil contemporâneo, com especial referência ao PBF. Na segunda, será apresentada a importância do PBF na redução da pobreza e das desigualdades do país. Na terceira, serão analisados os dados mais recentes sobre a “porta de saída” do PBF e como isso guarda relação direta com múltiplas formas de se compreender o desenvolvimento econômico do país.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é parte de um conflituoso, ambíguo e complexo processo de redemocratização vivenciado no país desde 1985. Em termos teóricos, a interface entre o processo de redemocratização e a constituinte pode ser compreendida a partir da aparente oposição entre Democracia e Constituição. Canotilho (2003) sustenta que o Estado Constitucional tem como base a força normativa da Constituição, enquanto que o Constitucionalismo seria uma teoria normativa da política, tal como a teoria do liberalismo e a teoria da democracia. A Democracia, por sua vez, remete à ideia de autogoverno, do povo decidindo as questões politicamente relevantes da sua comunidade. Ao retomar esse debate da Teoria da Constituição, Vera Karam de Chueiri e Miguel G. Godoy (2010) frisam que a democracia seria, portanto, rebelde à constitucionalização, na medida em que o constitucionalismo impõe limites à soberania popular, pois determinados conteúdos devem ficar fora do alcance da decisão majoritária ou das deliberações democráticas.

É possível entender essa interface de outro modo. O constitucionalismo não freia o poder constituinte, na realidade, ele o exibe e o reafirma, garantindo e protegendo os compromissos históricos e sociais ao longo do tempo (CHUEIRI e GODOY, 2010). Sendo assim, o constitucionalismo acontece no presente, mas não como repetição do passado, e sim como condição para o exercício de direitos e para a própria ação política. A democracia é um processo constante de reinvenção de direitos (LEFORT, 1981). Portanto, as tensões e reivindicações por mais direitos evidenciam os conflitos, mas também demandam novas formas de uma sociedade mais justa, igualitária e que promova direitos fundamentais.

A ideia de cidadania se insere nesse contexto de maneira central. De acordo com Celso Lafer, Hannah Arendt entende que a cidadania é o direito a ter direitos, tendo em vista que a igualdade em dignidade não é um dado, mas fruto de uma construção coletiva no âmbito de uma comunidade política (LAFER, 1997). Fábio Wanderley Reis afirma que:

o ideal de cidadania envolve, por um lado, um elemento igualitário e consensualista correspondente ao compartilhamento do status resultante da inserção numa comunidade, elemento este ao qual correspondem as virtudes solidárias e cívicas e os deveres ou responsabilidades do cidadão. Mas ele envolve também irrecusavelmente certo elemento de afirmação autônoma de cada membro individual da coletividade – e aqui se trata de algo que é latentemente conflitual antes que solidário ou convergente. Na verdade, é possível dizer que essa ambivalência é característica da própria política como tal, envolvendo a tensão permanente entre a afirmação instrumental dos interesses (no limite, dos interesses individuais) e a definição de focos de solidariedade e de identidades coletivas em diferentes escalas (de cujo convívio resulta também a definição de interesses coletivos)

Fábio Wanderley Reis sustenta que o desafio do processo político moderno é conciliar as tensões resultantes da demanda contraditória de que a cidadania seja um foco de convivência solidária e também uma arena para a afirmação autônoma de interesses. Marcus Faro de Castro (2001), por sua vez, afirma que o conceito ocidental de cidadania, delineado a partir da filosofia liberal, corresponde à ideia de que a prática do comportamento político do cidadão vincula-se à supressão ideológica de hierarquias. Para o autor:

Na sociedade moderna e contemporânea, o poder de inversão ou reforma de hierarquias determina-se com base nas práticas de regulamentação da economia, especificamente por meio da “política econômica” e de sua institucionalidade no mundo, a saber, os conjuntos de regras constitutivas da política econômica, nos diversos Estados nacionais e hoje, também, em organizações internacionais, notadamente aquelas da área econômica, tais como Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM), a Organização Mundial do Comércio (OMC), entre outras

O autor entende que a centralidade da definição e da implementação da política econômica só pode ser compreendida a partir da tese da ambivalência. Para Marcus Faro de Castro, a política econômica tornou-se um meio de administração da distribuição de oportunidades de inversão de hierarquias, mas os efeitos da sua distribuição desigual passaram a ser um fator de limitação da liberdade dos indivíduos. Com isso, a política econômica pode distribuir as oportunidades de inversão de hierarquias de duas maneiras. A primeira é em favor da equidade na distribuição de oportunidades. A segunda é de maneira desvinculada a preocupações com a equidade entre os indivíduos como participantes.

A cidadania política é fundamental, mas, por si só, ela não alcança todos os desafios de definição de política econômica e de acesso às oportunidades de inversão de hierarquias, sobretudo, em países de capitalismo periférico, como o Brasil. Entende-se que o pacto jurídico-político da Constituição de 1988 se insere no contexto de promoção da democratização do poder político e econômico do país e, por essa razão, as tensões e lutas por direitos são formas de reiterar e atualizar o pacto original.

Sobre a Constituição de 1988, Marta Arretche destaca que o vínculo trabalhista era requisito para o acesso à aposentadoria e aos serviços de saúde, mas que a partir da constituição mais recente, algumas dessas vantagens exclusivas desses insiders foram rompidas. Os outsiders, por exemplo, passaram a também ter direitos a benefícios previdenciários e ao acesso à saúde. De acordo com a autora:

O mecanismo de inclusão dos outsiders se desdobrou em duas fases distintas. A primeira resulta da conjuntura crítica da transição para a democracia. Dela emerge o capítulo social da CF de 1988, que vinculou aposentadorias não contributivas ao valor do salário mínimo, bem como constitucionalizou os sistemas universais e gratuitos de saúde e educação. A segunda fase é resultado de mudanças endógenas associadas à criação de categorias de beneficiários dessas políticas (policies). As elevadas taxas de participação eleitoral dos mais pobres, combinadas à constitucionalização dos direitos sociais converteram esses beneficiários, situados no piso e no meio da escala contínua da distribuição da renda, em eleitores interessados na expansão das políticas que os favoreçam. Dado seu tamanho numérico, esses eleitores são decisivos para uma eleição majoritária. Partidos conservadores e de esquerda tendem a convergir para atender às suas demandas. A competição política por essa categoria de eleitores contribui, por sua vez, para sua contínua expansão

A Constituição de 1988 contribuiu na expansão do processo de inclusão dos outsiders, em especial, por meio das mudanças nas aposentadorias e na expansão do acesso à saúde e à educação. Marta Arretche sustenta que a mensuração da desigualdade não pode se restringir à renda, mas também deve incluir o acesso a serviços, notadamente, saúde e educação. A partir dessa leitura, a autora constata a queda da desigualdade a partir da década de 1990, mesmo com uma sequência de presidentes mais próximos do campo da direita. Ela ressalta, entretanto, que é sob os governos do Partido dos Trabalhadores (2003-2016) que houve maior redução da desigualdade de renda em favor dos mais pobres no período democrático contemporâneo. A autora entende que:

Se adotarmos como critério de redução da desigualdade a evidência de que os mais pobres sejam beneficiados por ganhos de renda proporcionalmente superiores aos dos mais ricos, ou ainda, se serviços antes acessíveis apenas aos privilegiados forem estendidos aos mais pobres, podemos afirmar que a desigualdade econômica no Brasil em 2015 era menor do que em 1984. A queda da desigualdade econômica é explicada – repito, não exclusivamente – por políticas de inclusão dos outsiders, cuja origem data da CF de 1988. Esta garantiu transferências monetárias vinculadas ao valor do salário mínimo para trabalhadores com inserção precária no mercado de trabalho. Também teve impacto sobre a desigualdade entre os cidadãos, ao eliminar a barreira de titularidade produzida pelo regime conservador de política social adotado nos anos de 1930, que vinculava o direito à previdência e à saúde à inserção no mercado formal de trabalho. Esse foi um processo de inclusão dos outsiders.

A inclusão dos outsiders é um elemento fundamental do pacto jurídico-político da Constituição de 1988 e, ao promovê-la, reafirma-se o projeto democrático, expandindo as condições materiais (os direitos socioeconômicos) necessárias para o exercício da cidadania política11. Por essa razão, entende-se, também com base na própria constituição, que o projeto de superação das condições de subdesenvolvimento passa pela internalização dos centros decisórios econômicos, de maneira a reforçar a própria ideia de soberania política e econômica do Brasil (LEURQUIN e ANJOS, 2021). Isso por sua vez, só será alcançado de maneira plena, pela democratização do poder econômico, por meio do acesso aos direitos socioeconômicos no país.

David Gomes (2020) dialoga com o tema apresentando a partir de visão distinta, na medida em que sustenta que o maior grau de compatibilização entre capitalismo e democracia nos países centrais exige a sua não compatibilização nos países periféricos. Para o autor, em termos globais, a compatibilização de longo prazo entre capitalismo e democracia seria simplesmente impossível. David Gomes (2020) constata três características desse fenômeno para os países periféricos. A primeira está atrelada à “dificuldade de implementação duradoura de um constitucionalismo de Bem-Estar social e ecologicamente equilibrado, como reconhecimento e efetivação de direitos sociais, trabalhistas, econômicos, coletivos e difusos”. A segunda está relacionada aos desafios de implementação também de direitos individuais e políticos, que varia de acordo com a classe e o pertencimento racial de cidadãos e cidadãs.  A terceira está conectada ao fechamento do poder judiciário a posições de classe e de interesses de grupos que não sejam dominantes.

Apesar de reconhecer a consistência da crítica do referido autor, este trabalho não tem como pretensão avaliar o grau de estabilidade do regime democrático brasileiro de maneira mais ampla. Na realidade, o que se pretende é tão somente apresentar os desdobramentos do PBF na redução das desigualdades e na consolidação das condições materiais para o exercício da cidadania política.

A pobreza no Brasil é um assunto complexo, com diversas facetas que incluem aspectos econômicos, sociais e culturais. Dentro dessas facetas, a raça e o gênero são categorias cruciais que impactam fortemente a experiência da pobreza. O conceito de interseccionalidade, amplamente debatido nos estudos sociais, é fundamental para entender como diferentes identidades e posições sociais se entrelaçam e contribuem para níveis desigualdade e discriminação.

No Brasil, a cor é um indicador significativo de desigualdade. As estatísticas mostram que a pobreza afeta desproporcionalmente a população negra e parda. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), esses grupos são sobre-representados entre os segmentos mais pobres da população12. Isso é reflexo de uma história de exclusão e marginalização que remonta ao período colonial e à escravidão, cujos ecos ainda ressoam nas estruturas sociais e econômicas contemporâneas.

Atualmente, a discriminação racial no mercado de trabalho, na educação e no acesso a serviços de saúde contribui para a perpetuação da pobreza entre as comunidades negras e pardas. O racismo institucionalizado limita as oportunidades e reforça estereótipos negativos, o que pode levar a um ciclo vicioso de pobreza e exclusão, conforme discutido por Almeida e Silva (2021).

Quando o gênero é levado em conta, a situação torna-se ainda mais intrincada. Mulheres, especialmente mulheres negras, enfrentam outras camadas de desigualdade. O fenômeno da “feminização da pobreza” é evidente no Brasil, onde as mulheres são mais propensas a viver em condições de pobreza do que os homens (COSTA et al., 2005, p. 15-16). Isso é exacerbado por fatores como a disparidade salarial de gênero, a maior responsabilidade das mulheres pelos cuidados domésticos e familiares e a maior incidência de chefes de família monoparentais femininas (COSTA et al., 2005, p. 20).

Além disso, as mulheres enfrentam barreiras significativas no mercado de trabalho, incluindo a segregação ocupacional e o “teto de vidro”, que limitam suas oportunidades de emprego e avanço profissional. Essas barreiras são ainda mais altas para mulheres negras e pardas, que frequentemente se encontram na interseção de preconceitos raciais e de gênero (FERNANDEZ, 2019, p. 20-21).

A pobreza no Brasil não é uma questão de falta de recursos, mas de distribuição desigual de oportunidades e acesso. A cor e o gênero são fatores que não apenas moldam a experiência da pobreza, mas também revelam as falhas estruturais de uma sociedade que ainda não conseguiu superar as sombras de seu passado colonial e escravocrata. Para enfrentar a pobreza de maneira eficaz, boas políticas públicas devem (ou deveriam) reconhecer e abordar essas interseccionalidades, garantindo que a luta contra a pobreza seja também uma luta pela igualdade racial e de gênero.

A iniciativa do PBF é um bom exemplo de política pública que busca pensar a redistribuição de renda a partir de análises mais amplas sobre a pobreza. Este programa de transferência de renda observa camadas da desigualdade social, atendendo famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, com um foco particular nas mulheres como principais receptoras dos benefícios. Ao fazer isso, o PBF reconhece implicitamente que a pobreza tem um rosto feminino e, frequentemente, de mulher negra. A escolha de mulheres como beneficiárias diretas visa a empoderá-las dentro de suas comunidades e famílias, promovendo uma maior equidade de gênero e dando-lhes mais autonomia na gestão dos recursos domésticos. Além disso, ao condicionar os benefícios à frequência escolar e ao cumprimento de calendários de vacinação, o PBF busca interromper o ciclo intergeracional da pobreza, que desproporcionalmente afeta a população negra.

No que diz respeito ao combate da desigualdade de maneira mais ampla, Pedro de Souza et al sustentam que o PBF reduz tanto a pobreza quanto a extrema pobreza e que, em 2017, por exemplo, o PBF tirou 3,4 milhões de pessoas da pobreza extrema e outras 3,2 milhões da pobreza. De acordo com os autores:

Nos dois períodos (2001-2006; 2001-2015), o principal componente da queda da desigualdade foi a renda do trabalho, o que não causa surpresa: esses rendimentos correspondem a mais de 75% da renda total e quaisquer mudanças neles têm efeitos grandes sobre a variação do coeficiente de Gini. Como testemunhamos uma significativa redução da desigualdade no mercado de trabalho nos anos 2000, a renda do trabalho respondeu por algo entre 55% e 60% da diminuição do Gini. Do ponto de vista das políticas sociais, o mais relevante é notar como o PBF (Programa Bolsa Família) teve efeitos iguais ou até maiores que outras transferências muito mais caras do ponto de vista orçamentário. As aposentadorias e pensões acima do SM têm participação na renda pelo menos vinte vezes maior, mas contribuíram menos para a queda da desigualdade que o PBF, continuando muito concentradas entre os mais ricos

Importa destacar que os autores entendem que a eficácia do impacto das transferências do PBF decorre da grande cobertura e da boa focalização nos 20% mais pobres. Essas constatações permitem compreender a relevância do programa para a redução das desigualdades e concretização de direitos socioeconômicos, mas os seus benefícios vão além e precisam ser melhor avaliados.

Luana Hespanhol de Souza, Marlon Gomes Ney e Paulo Marcelo de Souza (2023) fizeram pesquisa para entender o perfil dos beneficiários do PBF com base na PNAD contínua de 2019. Destaca-se que a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) foi implementada a partir de 1967 no Brasil e buscava gerar um banco de dados de informações básicas para estudos socioeconômicos do país. A PNAD foi substituída, em 2016, pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADC). Alguns dados desse artigo publicado pelos autores são fundamentais para entender o perfil sociodemográfico dos contemplados pelo programa.

Os pesquisadores identificaram a distribuição dos beneficiários na área urbana, por região, é a seguinte: Norte (14,4%), Nordeste (45,7%), Sudeste (27,4%), Sul (6,2%), Centro-Oeste (6,2%). Já no que diz respeito à área rural: Norte (19,7%), Nordeste (34,2%), Sudeste (10,7%), Sul (3,2%) e Centro-Oeste (5,0%). Além disso, o Brasil tem uma concentração de 68,8% de beneficiários do PBF no meio urbano. Os autores destacam que: “embora a maior parte dos beneficiários esteja na área urbana, os resultados evidenciam o maior nível de pobreza no meio rural, com um percentual de beneficiários superior ao total da população” (SOUZA et al, 2023, p. 101).

A pesquisa citada também concluiu que, na área urbana, mais de 90% dos titulares são do sexo feminino e isso é presente em todas as regiões, menos no Sul, que apresenta o percentual de 89,3%. No meio rural, a porcentagem de titulares do sexo feminino é a seguinte: Norte (88,3%), Nordeste (90,3%), Sudeste (88,9%), Sul (89,2%) e Centro-Oeste (93,5%) (SOUZA et al, 2023, p. 103).

No que diz respeito à distribuição por cor, os pesquisadores destacam que:

Analisando a área urbana do Brasil, nota-se uma alta concentração de beneficiários classificados como pardos, com 62,1%, em seguida vem a cor branca, 24,8%, e preta, 12,0%. Esses percentuais são significativamente diferentes dos valores encontrados na população urbana total, ou seja, naquela composta pelos beneficiários e não beneficiários do PBF: cor parda, 44,9%, branca 44,4%, e preta, 9,6%. Já o meio rural brasileiro apresenta uma concentração de beneficiários classificados como pardos, com 69,2%, seguida da cor branca, 20,1%, e preta 9,6%. Em contraste, o número total de residentes do meio rural brasileiro é caracterizado pela cor parda, 58,6%, seguida da branca, 32,0%, e preta, 8,4%.

A referida pesquisa traz uma série de outros dados relevantes, mas esses destacados permitem compreender a importância do PBF para as mulheres, que têm maior liberdade na condução do orçamento doméstico. Além disso, o fato da porcentagem da população parda e preta beneficiária do PBF ser superior ao total da população significa que o programa também pode contribuir na redução das desigualdades por cor do país.

O Programa Bolsa Família foi recriado em 2023 e vem sendo apresentado, pelo governo eleito, como parte de uma agenda transversal, envolvendo a valorização do salário mínimo, o investimento no Programa “Minha Casa, Minha Vida”, reinstalação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Além desses aspectos, há também uma preocupação em conectá-lo às campanhas de vacinação e ao Programa de Aquisição de Alimentos.

Enquanto política pública, o Bolsa Família demandará contínuo monitoramento e avaliação dos seus resultados, algo já amplamente adotado desde sua origem, mas que agora precisará ser readequado às novas contingências da sua recriação, o que inclui sua descontinuação (e os efeitos disso) durante o Governo Bolsonaro. Exatamente para que decisões políticas como as ocorridas na gestão passada voltem a ocorrer, é necessário inclusive repensar o Programa Bolsa Família (ou eventuais programas de transferência de renda) não como políticas de governo, mas de Estado, de maneira a evitar que novas interrupções ocorram ao alvedrio do governante, sem que haja um amplo debate na esfera pública e participação social adequadas.

Ainda é cedo para avaliar os desdobramentos da recriação do programa, mas a presente pesquisa permitiu concluir que o Bolsa Família é instrumento extremamente relevante para a redução das desigualdades e para a retirada das pessoas da pobreza e da extrema pobreza no país, bem como ferramenta de concretização de direitos socioeconômicos. Entretanto, ele, por si só, não é capaz de garantir a saída de todos os beneficiários do CadÚnico e isso não significa que o programa não é importante. Entende-se que o seu sucesso depende de uma necessária complementariedade com outras políticas públicas de desenvolvimento regional, de industrialização, de acesso à saúde e à educação.