Professor Adjunto I do Departamento de Ciências Jurídicas – Unidade Acadêmica de Santa Rita, da Universidade Federal da Paraíba. Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais pelo Programa de Pós-graduação em Sociologia e Direito da Universidade Federal Fluminense. Integrante do Instituto de Pesquisa em Direitos e Movimentos Sociais (IPDMS). Professor do Programa de Pós-graduação em Direitos Humanos, Cidadania e Políticas Públicas (PPGDH-UFPB). Coordenador do Projeto de Pesquisa e Extensão OBUNTU – Observatório Interdisciplinar e Assessoria em Conflitos Territoriais. Líder do Grupo de Pesquisa (CNPQ/UFPB) "Direitos Humanos, decolonialidades e movimentos”. Membro do Observatório Fundiário Fluminense (OBFF – UFF). Advogado Popular.
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Doutoranda do Programa de Pós Graduação em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (PPGD/UFPE), bolsista CAPES. Mestra em Direito e Sociologia pela Universidade Federal Fluminense (PPGSD/UFF). Pesquisadora do Grupo de Pesquisa "Direitos Humanos, decolonialidades e movimentos” (CNPQ/UFPB) e do Observatório Interdisciplinar e Assessoria em Conflitos Territoriais (OBUNTU/UFPB). Bacharela em Direito e Advogada.
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Este artigo busca aprofundar analiticamente algumas inquietações sobre o processo de regulamentação jurídica das águas no Brasil, partindo da existência de um processo contemporâneo de “cercamento das águas”. Este processo passa inexoravelmente pela forma como o Estado brasileiro disciplina a gestão, o uso e a fruição deste bem essencial à reprodução material e simbólica das vidas humanas e nãohumanas. Na investigação, valorizamos tanto as chaves teórico-políticas do pensamento latino-americano (em especial da ecologia política e dos estudos comunitários) quanto do materialismo histórico-dialético. A pesquisa é do tipo bibliográfica e documental. Partimos da hipótese de que as águas, mesmo que juridicamente se apresentem pela sua natureza “público-estatal” no Brasil se submetem às determinações mais essenciais da mercadoria, assumindo a forma de um recurso que inverte as prioridades legais: o abastecimento humano, embora deva ser a prioridade da gestão (e em parte das situações efetivamente é), precisa sempre “competir” com a determinação legal sobre os “usos múltiplos”, derivados de um processo de racionalização capitalista, o que dificulta – às vezes inviabiliza – o seu reconhecimento como bem comum. Propomos, pois, a urgência de incorporar outras experiências de disciplinamento, gestão e uso das águas no Brasil pautadas na compreensão crítica sobre os bens comuns não-mercantis, que tenham capacidade analítica de se contrapor ao processo de cercamento.
This article analyzes some concerns about the legal regulation of water in Brazil, based on the existence of a contemporary process of "water enclosure". This process inevitably involves the way in which the Brazilian state regulates the management, use and enjoyment of this essential asset for the material and symbolic reproduction of human and non-human life. In our research, we value both the theoretical-political keys of Latin American thought (especially political ecology and community studies) and historical-dialectical materialism. The research is bibliographical and documentation based. We start from the hypothesis that water, even though it is legally presented as "public-state" in Brazil, is subject to the most essential determinations of the commodity, taking the form of a resource that inverts legal priorities: although human supply should be the priority of management (and in some situations it is), it always has to "fight" with the legal determination of "multiple uses", derived from a process of capitalist rationalization, which makes it difficult - sometimes made impossible - to recognize it as a commons. We therefore propose the urgency of incorporating other experiences of disciplining, management and use of water in Brazil based on a critical understanding of non-market common goods, which have the analytical capacity to counter the enclosure process.
Como se sabe, o Brasil é um dos países com a maior concentração de terras do mundo, fato este que só se explica a partir de uma compreensão histórica e crítica sobre a questão agrária e socioambiental no país, processos interconectados com a manutenção de uma matriz de desenvolvimento que sempre privilegiou a grande propriedade da terra, herança que permanece desde o passado escravocrata, que se moderniza mantendo seu caráter racista, patriarcal, colonial e eminentemente capitalista.
Neste cenário de intensificação da corrida por terras, águas e outros bens naturais configura um dos temas mais importantes, em especial num contexto mundial em que a agenda das mudanças climáticas “convive” – não sem resistências, é verdade – com o regime extrativista (ou neoextrativista) que caracteriza o atual estágio do capitalismo (
O objetivo deste ensaio é refletir de forma mais detida sobre este processo, mas associando-o ao tema da regulação jurídica das águas, compreendendo sua importância estratégica (
O artigo se divide em duas partes. Inicialmente nos dedicamos a explicar a construção da categoria “cercamento das águas”, que resulta de uma articulação entre a literatura marxiana sobre a “assim chamada acumulação primitiva” e as reflexões sobre o conceito de
Depois, apresentamos uma proposta de reflexão sociojurídica decorrente deste processo de cercamento das águas, que estamos caracterizando como “trilema jurídico das águas”. Em especial, buscamos compreender como a forma jurídica da água assume, no sistema-mundo moderno-colonial-capitalista (
Ao final, tecemos alguns comentários sobre quais os caminhos atuais e futuros para repensar esse processo de regulamentação jurídica, com o objetivo de garantir e proteger as águas como substância vital, inerente ao processo sociometabólico de reprodução material e simbólica da vida humana e não-humana (
Sobre o tema das expropriações, Marx nos apresenta uma história violenta e sangrenta dos fatores sociais, econômicos, políticos e jurídicos que permitiram – ou determinaram – a origem do modo capitalista de produção no contexto europeu. Para garantir esse processo, o autor explica que é preciso ter duas espécies de possuidores de mercadorias diferentes (um detentor dos meios de produção e meios de subsistência e um vendedor “livre”, liberado dos meios de produção e não tendo nenhum poder sobre eles) (
Com essa polarização do mercado estão dadas as condições fundamentais da produção capitalista. A relação capitalista pressupõe a separação entre os trabalhadores e a propriedade das condições da realização do trabalho.
A preocupação do pensador residia, portanto, numa demonstração crítica e absolutamente fundamental: o processo de rompimento dos camponeses com laços feudais ou corporativos não ocorreu como “libertação”, mas como roubo e expropriação das condições anteriores, fato histórico importantíssimo e que era escamoteado pela economia política clássica. Demonstra que a própria história da “exploração econômica” tem uma pré-história “marcada nos anais da humanidade com traços de sangue e fogo” (
Na história da acumulação primitiva, o que faz época são todos os revolucionamentos que servem de alavanca à classe capitalista em formação, mas, acima de tudo,
Separação, despojo, violência, expropriação da terra (e das águas). Questões fundamentais para compreender a base da argumentação marxiana, que incorporamos aqui para discutir os “novos e velhos” cercamentos. Se não há dúvidas de que este processo é uma premissa histórica do capitalismo, é fundamental compreender e afirmar que os cercamentos são também uma premissa lógico-estrutural de todo o sistema. Para as finalidades deste trabalho, sugerimos um processo permanente partindo da categoria “cercamento”, porque a expressão “acumulação primitiva” nos recorda de um ato material de cercar, verdadeiro ato histórico (jurídico e/ou político) de privatizar ou privar alguém de algo, quer seja com fundamento na propriedade privada ou pública. Tais atos não só se comprovam empiricamente como são centrais para compreensão dos processos contemporâneos.
Neste processo torna-se relevante complexificar o papel do Estado na construção e consolidação do
Trujillo parte inicialmente da categoria separação
1) la separación es una condición necesaria del capital para intervenir em el tejido de la vida; 2) la separación debilita el control de las y los productores sobre sus medios de existencia; 3) la separación oculta y deforma la red de relaciones de interconexión e interdependencia entre todas las formas de vida que, en conjunto habitamos el planeta; y; 4) los procesos de lucha contra las separaciones representan una alternativa para recuperar control sobre los medios de existencia, revertir y resarcir parcialmente los efectos y alteraciones que el capital produce sobre el tejido de la vida
A partir desta síntese, a autora busca formular um “conceito ampliado” de expropriação, seguindo as ideias de Luxemburgo acerca do movimento expansivo, permanente e único do capital, extremamente fértil para os propósitos dos trabalhos que discutem conflitos envolvendo água. Nas suas palavras:
Propongo la noción de
A chave de análise sobre este conceito de
Nesta compreensão, os processos de separação perpetrados pelo capital e pelo Estado afetam diretamente o grau de autonomia das comunidades, grupos e classes sociais para produzir decisões sobre suas vidas em interação dialética com a natureza não-humana.
Este último ponto – a expropriação das capacidades políticas – é muito importante e em geral não aparece nas discussões sobre os cercamentos e sobre a “acumulação primitiva”, como se juntamente com as expropriações dos bens comuns ou naturais não houvesse um profundo processo de mudança social que afeta a estrutura mesma das comunidades e grupos sociais “despojados”, obrigadas e obrigados a vender sua força de trabalho como única, e às vezes última, alternativa.
Essas análises permitem um olhar sobre o
A autora, pois, demonstra a amplitude do conceito de separação, que interage dialeticamente com o processo de centralização e expropriação da política realizado pelo Estado. É nesse sentido que a expropriação se multiplica, pois além de atingir os meios de vida perpassa também o âmbito do político
No caso das águas, a complexa articulação destes cercamentos assume uma importância muito grande, sem a qual não se pode compreender a marcha predatória do Capital, que (re)produz essas expropriações múltiplas em distintas escalas e territórios. No próximo item iremos avançar na argumentação, relacionando os cercamentos com o conceito de “água moderna”, desenvolvido por Jamie Linton.
Não é possível entender realmente a “acumulação primitiva” (nem em seu sentido histórico nem em seu sentido permanente), sem visibilizar a radical destruição da natureza produzida nas colônias junto com o processo de escravização negra e indígena. E como estes processos se relacionam com a própria matriz de racionalidade hegemônica e suas práticas associadas ao que se convencionou chamar de meio ambiente.
A racionalidade moderno-colonial capitalista europeia produziu em larga escala uma concepção instrumental e reificadora – uma espécie de colonialidade, tanto ideal/conceitual quanto material/empírica da natureza (
Todos os mecanismos de
Na questão hídrica, uma das características mais evidentes é exatamente a simplificação e “fixação” da água, conforme aponta Linton. O autor formula um interessante conceito de “água moderna” (
O objetivo do livro de Linton é resgatar histórica e filosoficamente como a água foi se transformando em uma “coisa fixa” a fim de corresponder às expectativas e demandas da sociedade moderna capitalista. Neste sentido, o autor nos convida a realizar uma reflexão sobre água enquanto um “processo”, indicando que a linguagem fixa sobre a questão das águas é hegemônica no pensamento ocidental e precisa ser repensada:
Vamos considerar a água principalmente como um processo e não como uma coisa. O "processo da água" é aquele do qual cada instância específica da água é extraída, incluindo representações científicas como a H2O. Nesta perspectiva, coisas como H2O não constituem a realidade fundamental da água, mas sim fixações que ocorrem no nexo entre o processo da água e o processo social de produção e representação do conhecimento científico. A estabilidade de tais representações da água, além disso, é dependente destes processos sociais. Cada instância de água que podemos pensar ocorre como um produto do processo da água e de vários tipos de processos e práticas sociais. […] Este livro é sobre […] a ideia de água no pensamento ocidental […] e sobre as implicações e consequências desta ideia
O autor destaca uma mudança substancial no que concebemos por água atualmente, com mais elementos de complexidade e contradição não incorporados pelo pensamento ocidental, que a mantém como uma abstração: “A água é agora mais complicada do que parecia em meados do século XX. Nos tempos modernos, a água tem sido mais comumente pensada como um recurso que poderia ser considerado e gerido abstraindo o(s) contexto(s) ambiental, social e cultural mais vasto(s) em que ela aparece” (
Esta concepção continua tratando a água como uma “coisa” – que se entende, ao traduzir para a nossa realidade brasileira e latino-americana, como um “recurso” ou como uma “mercadoria”. Deste processo se observa a construção de uma dimensão de universalidade falsa ou vazia, a partir de critérios técnicos e hidrológicos. Linton nos provoca: “Como é que conseguimos fixar a água como uma "coisa" (por exemplo, um composto de hidrogênio e oxigênio denotado pela fórmula química
A água como esta “entidade fixa” e dissociada dos seus diversos contextos políticos, sociais e culturais é, pois, uma invenção da modernidade ocidental-colonial-capitalista, que está baseada tanto colonialidade da apreensão e da apropriação da natureza quanto na produção, circulação e consumo generalizado das mercadorias:
[A água moderna] pode ser definida como a forma dominante, ou natural, de conhecer e relacionar-se com a água, originária da Europa Ocidental e da América do Norte, e operando à escala global na parte final do século XX. […] [Neste conceito] quero destacar a forma particular de saber e de compreender o que é a água que domina e impregna o discurso moderno. Na essência, a água moderna é a presunção de que toda e qualquer água pode e deve ser considerada para além das suas relações sociais e ecológicas e reduzida a uma quantidade abstrata
Esta concepção tem várias “vantagens competitivas” em relação a uma visão mais ampla, relacional e dialética da água
Uma virtude da água moderna é que ela não é perturbada por fatores ecológicos, culturais ou sociais. Isto tornou a água relativamente fácil de gerir. Outra virtude da água moderna é a sua universalidade – todas as águas, em quaisquer circunstâncias que possam ocorrer, são redutíveis a esta captação. Uma terceira virtude é a sua naturalidade – não só todas as águas podem ser reduzidas a H2O, mas o produto desta redução é entendido como constituindo a essência da água, a sua natureza básica
A partir desta caracterização Linton aponta como esta concepção se materializa ou se fixa em determinadas obras de engenharia e infraestruturas, que traduzem exatamente esta forma hegemônica:
Com os usos a que a água é destinada, as pessoas a quem é conferida autoridade para o seu controle, e a distribuição dos benefícios que advêm da sua atribuição são centrais para qualquer ordem social, pode-se dizer que tal ordem é mantida através de discursos, leis e regras tácitas e formais que reforçam certas ideias e significados da água em qualquer sociedade. Estas ideias e significados, além disso,
A concepção hegemônica da água é, na verdade, o resultado de um conjunto múltiplo de “coisas que se juntam” – ideias, sentidos, leis, técnicas, obras etc. – garantindo tanto o aspecto ideológico quanto material a fim de naturalizar estas dimensões.
É preciso, pois, superar e problematizar – em vez de simplesmente aceitar e naturalizar – tais formas e pôr em xeque este “paradigma modernizador”, que produz e reproduz desigualdades, a partir da caracterização da água no seu sentido econômico – como mercadoria – ou no seu sentido “estadocêntrico” – como recurso hídrico.
Estas são as reflexões que traremos no próximo tópico, apontando o difícil quadro da regulamentação jurídica das águas no Brasil a partir da proposição de um trilema jurídico: entre a mercadoria, o recurso hídrico e o bem comum.
Nesta parte, realizamos uma pequena digressão sobre o arcabouço jurídico-constitucional, para que seja possível avançar na problematização. Introduzimos, pois, este último capítulo apontando algumas questões mais propriamente jurídico-normativas. Procedemos, para a elaboração deste trabalho, uma pesquisa na literatura mais atual sobre a regulamentação jurídica das águas no Brasil e na América Latina com base nos seguintes indexadores: “água”, “direito à água”, “direito humano à água”, “direito das águas”, “regulamentação jurídica das águas” na plataforma
Inicialmente nos cabe apontar, pela utilidade da análise, alguns elementos sobre o que Aith e Rothbarth convencionaram chamar de “Estatuto Jurídico das águas no Brasil”, em artigo publicado na Revista Estudos Avançados da USP, que é bastante referenciado nas pesquisas sobre a regulamentação jurídica das águas (
Afirmam os autores que as águas do ponto de vista jurídico, são concebidas como bens públicos e que
A importância das águas no globo como um todo, e no Brasil especificamente, resultou na aprovação de um expressivo conjunto de normas jurídicas nacionais e internacionais visando regular as atividades humanas relacionadas a esse bem, que passa a ser cada vez mais juridicamente tutelado. Essas normas, embora esparsas e pouco articuladas entre si, permitem a identificação, se compreendidas em seu conjunto, de um Estatuto Jurídico das Águas no Brasil. […] É nesse contexto jurídico internacional que o Brasil vem formatando os contornos jurídicos de proteção da água, a começar pelos dispositivos previstos na Constituição de 1988
Os autores avançam na caracterização deste regime ou estatuto jurídico das águas no Brasil, apontando a relação indivisível e “natural” entre a proteção jurídica das águas e o reconhecimento de outros direitos humanos fundamentais como a vida, a segurança, a dignidade, a saúde, a alimentação, o consumidor e a cidadania (
O acesso à água potável, a coleta e o tratamento de esgotos, a gestão responsável dos recursos hídricos pelo Estado, a preservação das nascentes, dentre outros direitos, representam uma extensão natural desses direitos e garantias fundamentais reconhecidos expressamente pela CF 88. […] Fica, portanto, evidente a relação jurídica indivisível da água com alguns dos mais relevantes direitos fundamentais reconhecidos pela CF 88, como a vida, a saúde ou o meio ambiente equilibrado: não há que falar em direito à vida digna sem água potável e meio ambiente equilibrado; não há como garantir a saúde das pessoas sem acesso à água potável e ao tratamento de esgotos; não há como garantir a segurança sanitária sem um abastecimento adequado de água potável à população
Do ponto de vista normativo, concordamos em linhas gerais com esta análise, que são incorporadas na nossa própria avaliação. Já no que concerne à questão das competências, a CF/88 também disciplina as atribuições da União para legislar sobre águas e energia, ainda que o art. 23, XI determine uma repartição das competências sobre registro, acompanhamento e fiscalização das concessões e explorações de recursos hídricos com os outros entes federativos (estados, distrito federal e municípios) (
De outro lado, a natureza jurídica das águas é apontada sempre associada com a titularidade dos bens públicos previstas no próprio Código Civil, quando “nos arts. 99 a 103 são conceituados os bens públicos de domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno, como é o caso das águas” (
as águas podem ter três diferentes tipos de uso, conforme a sua finalidade e relevância pública: I - de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades
E concluem a primeira parte da sua exposição apontando que “embora a natureza jurídica das águas no Brasil seja a de bem público, o uso desse bem pode ser classificado conforme a finalidade e o modelo de gestão estatal que se dê” (
Chamamos a atenção para mais uma questão relevante. A literatura jurídica – em especial de jusambientalistas – se esforça para associar a proteção e garantia do acesso à água como um direito humano oponível – tanto na esfera nacional quanto internacional – com a natureza jurídica das águas como um bem público de propriedade da União (art. 20, inciso II da CF/88) ou dos estados-membros (art. 26 da CF/88). Ora, se argumentamos sobre a existência de um processo contemporâneo de cercamentos das águas desde o início deste ensaio é exatamente porque o conjunto de separações produzidas na sociabilidade capitalista não dependem – e, sobretudo, interferem decisivamente – na “forma jurídica das águas”, independentemente da sua natureza pública ou privada.
O que uma rápida análise sociojurídica permite avaliar sobre o Estatuto Jurídico das águas no Brasil é exatamente a dificuldade com a qual o campo jurídico tem para lidar com as complexidades sobre o próprio conceito de águas (no plural), já que majoritariamente a construção teórica e prática deste campo escamoteia (intencionalmente ou não) o caráter conflitual e dialético do direito posto, submetido às lutas, disputas de sentido e contradições. Uma síntese muito importante é produzida por Gustavo França Gomes, apontando para este caráter indefinido entre a natureza pública ou privada das águas no Brasil.
[…] a Lei 9.433/1997 foi aprovada em outro contexto no qual os ideais neoliberais e a reforma do Estado intervencionista prevaleciam. A propriedade estatal da água é então questionada e os princípios ambientais que legitimaram essa expropriação das águas particulares assumem outros significados. A estatização torna-se “publicização” e a propriedade pública da água torna-se “difusa” com consequências contraditórias na racionalidade jurídica. Atualmente, nessa nova ordem constitucional, há uma indefinição quanto à natureza jurídica da propriedade da água. Os recursos hídricos são, assim, classificados por diversos autores de modo distinto como bem público, ambiental, privado, difuso, comunitário, público não estatal, universal entre outras expressões.
O autor continua sua reflexão, apontando como a questão da escassez, bem como os conflitos e disputas sobre a mercantilização das águas, estão no cerne da interpretação jurídica do tema.
Com a escassez hídrica, há uma proliferação das lutas cotidianas pelo direito à água. Essas lutas incluem a atribuição de conteúdo e sentido à Lei de Águas e à própria Constituição. Nesse sentido, a legislação pode ser percebida de forma contraditória. Primeiramente, como instrumento de efetivação da transformação da água em mercadoria, pois o art. 1º, II, da Lei 9.433/1997 afirma que “a água é um recurso natural limitado dotado de valor econômico” e o art. 5º, IV, institui ainda, como instrumento da Política Nacional de Recursos Hídricos, “a cobrança pelo uso das águas." […] Como já demonstramos, essa não parece ser a interpretação mais plausível e coerente para o sentido da evolução da legislação de recursos hídricos no Brasil e em especial para a Lei de Águas. A publicização da água, com a expropriação da propriedade das águas particulares, realizada pelo constituinte de 1988, não é compatível com a mercantilização da água. Na própria Lei 9.433/1997, o art. 18 esclarece que “a outorga não implica alienação parcial das águas” e, deixando ainda mais claro, adverte que as águas “são inalienáveis”. A Lei 9.433/1997 possui então este duplo caráter que ao mesmo tempo alberga o valor econômico da água, como querem as multinacionais, e consagra a inalienabilidade da água defendida pelos ambientalistas. Portanto, a interpretação mais adequada à ordem constitucional é a que identifica o valor econômico com o princípio do usuário-pagador, ou seja, um mecanismo de intervenção econômica na distribuição de água
Ainda que o autor defenda que a “melhor interpretação jurídica” é de que a natureza pública das águas deve prevalecer – com a qual concordamos –, o mesmo também reconhece que esta “lógica e racionalidade jurídica tem no campo prático da luta de classes fator decisivo” (
Numa reflexão sociojurídica, percebe-se que tanto os fundamentos (art. 1º), os objetivos (art. 2º) e as diretrizes gerais de ação (art. 3º) se situam num movimento constante e contraditório: a) da água enquanto “um bem de domínio público”, que nas situações de escassez deve priorizar o consumo humano e a dessedentação animal; b) em contraponto, a água como “um recurso natural limitado, dotado de valor econômico” e c) que a gestão dos recursos hídricos “deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas”.
Neste sentido, na atual conjuntura, embora seja possível reconhecer a existência deste Estatuto Jurídico já mencionado, as águas passam a ser consideradas um “recurso”, cada vez mais disputado, a fim de oferecer vantagens competitivas ligadas à renda diferencial no campo e na cidade. As águas também passam por um processo de intensificação no seu controle e represamento, e são consideradas mais um
O diagnóstico que fazemos, a título de síntese, é que as águas se comportam como uma espécie de “recurso-mercadoria”, com consequências graves para a garantia da segurança hídrica para aqueles e aquelas que efetivamente necessitam da água para reproduzirem suas próprias existências. Ora, como criar estratégias para superar este processo contemporâneo de cercamentos pautados num conceito reificador e instrumentalista das águas? É exatamente neste contexto de complexificação sobre a caracterização da água num mundo repleto de contradições e contextos que outras dimensões - como as questões ecológica, cultural e política - se apresentam.
Um dos primeiros passos é reconhecer que a regulamentação jurídica das águas no Brasil deve ser profundamente modificada, saindo da estrutura definida pelo modelo de gestão das águas proposto ainda na década de 1990 pelo Banco Mundial.
Desde 1993 este Banco produziu um conjunto de propostas sobre a necessidade de “gestão racional” e “individualizadora” das águas, formulando internacionalmente um conceito “híbrido” de água. Tal definição “híbrida” aparece já no art. 1º da conhecida Lei nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos:
Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades
Talita Montezuma também argumenta no mesmo sentido, relembrando que a subsunção da lei acima citada aos ditames econômicos consiste numa recomendação do Banco Mundial, que tanto aponta para a cobrança pelo uso das águas como exemplo para seu “uso racional” como para a participação do setor privado nos serviços públicos de fornecimento de água e saneamento (que acabou redundando, como se sabe, na mudança do Marco Legal do Saneamento recentemente) (
Nos encontramos, então, num “trilema” entre o uso das águas para a reprodução ampliada do capital (água como mercadoria), o uso das águas pelas populações e grupos para garantia da própria vida e à existência digna (água como bem comum coletivo, não apropriável privada e individualmente), e o papel contraditório do conceito de “recurso hídrico” utilizado pelo Estado Brasileiro, que representa uma visão concentradora e centralizadora acerca da gestão deste e de outros bens naturais essenciais. Defendemos que o vocábulo
Nos casos concretos, a água “pública” se submete às determinações mais essenciais da forma-mercadoria, assumindo a forma de um recurso-mercadoria, com uma inversão em relação às prioridades legais: o abastecimento humano, embora deva ser a prioridade da gestão (e em parte das situações efetivamente é), precisa sempre “competir” com os “usos múltiplos” derivados de um processo de “racionalização” capitalista. Para essa “racionalização” a água deve ser pensada como um insumo essencial para produzir outras mercadorias ou uma espécie de recurso-complemento, que facilita o planejamento de agronegociantes para garantia da reserva de valor, servindo ao abastecimento dos reservatórios que serão utilizados durante todo o ano: em suma, garantindo a segurança hídrica para o capital. Água privada como mercadoria e água pública como “reserva de mercadoria”, por assim dizer.
Esse movimento é hegemonizado pela necessidade de ampliação da oferta hídrica em contextos – ou mais propriamente, em momentos – de escassez, repetindo-se um modelo de gestão das águas baseado nas “soluções hidráulicas de grande porte”, mesmo quando estas obras indiquem a predominância de outros interesses em relação ao abastecimento humano, sob a insígnia dos “usos múltiplos”. A escassez, pois, serve como fundamento ideológico não para a priorização ou garantia do abastecimento humano, mas para a produção de uma espécie de “consenso das grandes obras”, a exemplo do “consenso das
Trata-se, portanto, de um discurso que naturaliza o que é produto histórico específico de uma sociedade construída num determinado modo de produzir e de se reproduzir socialmente. É necessário problematizar e criticar este ponto de vista, voltando às perguntas simples: “Água para quê e para quem?”. Como afirma Ioris:
Como instrumento de legitimação junto à opinião pública, as novas políticas fazem referências simbólicas à escassez de água no Nordeste (na verdade, um problema agrário, muito mais que hidrológico), a conflitos no Oriente Médio (decorrentes de racismo, geopolítica e dominação econômica) ou à poluição dos rios (muito mais um problema de urbanização caótica). Essa centralidade da noção de escassez para a introdução do novo marco regulatório de recursos hídricos não é mera coincidência, mas permite que toda uma racionalidade de viés ainda mais explicitamente capitalista seja sobreposta aos procedimentos de uso e conservação. Porém, escassez e abundância não são conceitos absolutos, mas somente fazem sentido em um contexto social e cultural específico, muitas vezes organizado de forma a permitir o funcionamento de mercados. Assim, a proclamada escassez de recursos hídricos no Brasil contemporâneo é o resultado de um processo de exploração do meio ambiente a serviço de um desenvolvimento desigual implantado ao longo de sua história socioeconômica
A questão da escassez diz respeito a uma insuficiência finalística considerando-se a sua forma de uso pelos seres humanos, e não exatamente à insuficiência da existência da água, em si. Por isso o discurso da escassez é profundamente ideológico, pois ele trabalha sempre com a naturalização da escassez, quer seja através de reducionismos naturalistas (o problema é a falta d’água e a falta de chuva), quer seja através de um determinismo tecnocientífico (os problemas se devem à falta de gestão e ao “atraso” tecnológico). O Capital, como relação social, articula dialeticamente a abundância e a escassez. E na medida em que se produz um consenso sobre a escassez da água, portanto, esta passa cada vez mais a ser objeto de especulação, pautada pela ciência econômica de feição neoclássica e dentro de uma perspectiva hegemônica neoliberal a que estamos submetidos internacionalmente.
Por outro lado, não se pode olvidar que estes movimentos são confrontados permanentemente pelas lutas das comunidades para garantia da reprodução dos seus meios de existência e de reprodução material e simbólica da vida, concebendo a água como bem comum coletivo não-apropriável. Este processo em virtude das dificuldades enfrentadas e das resistências cotidianas, é fundamental para todos, do campo e da cidade, pois sinaliza outros futuros possíveis. Apresentamos a seguir, em diálogo e apoiado pelas reflexões da Professora Talita Furtado Montezuma (
Destacar o conflito onde ele é negado ou invisibilizado é o nosso último objetivo neste artigo. Assim como ressaltar as (re)existências a estes processos e apontar nossa compreensão sobre os sentidos dessas experiências dos “de baixo”. A lógica inerente ao processo de cercamento das águas e da gestão estatal dos recursos hídricos, com raríssimas exceções, é que as comunidades e populações locais não são - nem podem fazer - parte da gestão das águas: são entes exteriores, alheios e descartáveis para a marcha da acumulação.
A conflitividade e a contradição sobre o que são as águas é inerente ao processo e representa muito mais do que situações esparsas de reivindicação. E diversas formas de resistência cotidiana (
Consideramos, pois, que é preciso aprender e valorizar as experiências de gestão comunitária das águas espalhadas pelo Brasil e, em especial, no semiárido, pois elas dão conta de outro sentido ou acepção sobre as águas, não pautadas pela lógica da forma-mercadoria. São baseadas no cotidiano e na experiência concreta da vida camponesa e ribeirinha que questionam a própria racionalidade que orienta as decisões político-econômicas. E os camponeses e camponesas, longe de qualquer ingenuidade ou complacência com os rumos das obras hídricas, compreendem bem os sentidos territoriais e a lógica expropriatória conectada a este processo.
A água como bem comum coletivo e não apropriável está conectada com uma forma particular de economia moral da água
Urbanização, mercantilização e privatização dos domínios fundiários contribuíram para difundir a concepção de que os recursos naturais eram privados e inesgotáveis. No tocante à água foi instituída a cultura da suposta abundância, principalmente após a implantação de redes públicas de abastecimento urbano e sistemas mecânicos de irrigação na agricultura. Mas durou pouco essa cultura: desde o final do século XX água se transformou em recurso crítico, regulado para consumo urbano, disputado para os muitos usos rurais, como irrigação, turismo, consumo humano e hidrelétrico. Água se tornou fator essencial e, ao mesmo tempo, limitador para o desenvolvimento rural. A necessidade de priorizar certos consumos da água, restringindo usos múltiplos e costumeiros feitos pelas populações rurais tradicionais, desembocou em conflitos dramáticos, e daí surgiu a prescrição legal, que retirou do pequeno consumidor a gestão das fontes de água. Entretanto, para boa parte da população rural brasileira, a partilha da água é mais que um aspecto de regulação: é componente fundamental de sua cultura
Como a lógica territorial nunca está separada das lutas por terra e água, as regras de reciprocidade não amparadas numa dimensão puramente mercantil estão presentes nesta territorialidade camponesa e ribeirinha, que pode ser uma chave importante para complementar e complexificar a abordagem sobre a regulamentação das águas no Brasil. O conflito de modelos e projetos, assim, assume outro caráter e amplitude, pois indica não somente a insatisfação e a desigualdade nas disputas para ter acesso à água em quantidade e qualidade suficiente com vistas ao bem-estar individual e coletivo, mas revelam a disputa do próprio conceito de segurança hídrica, para além do seu sentido normativo em âmbito internacional consagrado pela ONU (Organização das Nações Unidas):
A capacidade de uma população de salvaguardar o acesso sustentável a quantidades adequadas de água de qualidade para garantir meios de sobrevivência, o bem-estar humano, o desenvolvimento socioeconômico; para assegurar proteção contra poluição e desastres relacionados à água, e para preservação de ecossistemas em um clima de paz e estabilidade política
Mesmo no conceito da ONU, pois, percebemos que não existe nenhuma sinalização sobre a necessidade de um monopólio privado ou público para garantia da segurança hídrica. Se estamos tratando da “capacidade de uma população de salvaguardar o acesso sustentável” de água, esta salvaguarda pode e deve ser garantida de forma autônoma e não necessariamente tutelada exclusivamente pelo Estado.
Ainda que esta afirmação não signifique qualquer idealização ou romantização das práticas locais, como se elas estivessem completamente fora da lógica mercantil e capitalista, o fato é que elas apontam para outros horizontes de sentido, mais democráticos, descentralizados e inter-relacionados, como se observam nas lógicas da agricultura familiar e de subsistência. Pensemos, por exemplo, na capacidade de produção de alimentos saudáveis e agroecológicos nas áreas onde hoje prevalece a pecuária extensiva e a cana-de-açúcar na zona da mata e no agreste nordestino. Pensemos, pois, na reforma agrária não dissociada da gestão e efetiva distribuição das águas.
Sendo assim, consideramos que é possível apontar uma crítica ao cânone da propriedade privada (e da sua matriz liberal-individualista subjacente) e a favor das lutas pelo
desligar a compreensão do comum do lastro da propriedade - especificamente, os significados de propriedade sob sua compreensão moderna, isto é, como propriedade privada, que são regulamentados nas leis civis, nos diversos e muito semelhantes códigos civis nacionais - possibilita estar aberto a pensar o comum não apenas como algo dado e que é compartilhado, mas, acima de tudo, como algo que está sendo produzido, reproduzido e reatualizado de maneira contínua e constante. […] O comum, sob essa perspectiva, deixa de ser um objeto ou coisa sob o domínio de alguns para ser entendido como ação coletiva de produção, apropriação e reapropriação do que há e do que é feito, do que existe e do que é criado, do que é oferecido e gerado pela própria Pachamama e, também, do que a partir disso foi produzido, construído e alcançado pela articulação e esforço comum de homens e mulheres situados historicamente e geograficamente. Daí a pertinência da pesquisa sobre a produção do comum, suas lógicas associativas e suas dinâmicas internas, como questão fundamental e cujos horizontes políticos não estão focados no que é estatal - portanto, público e universal
No caso brasileiro e nordestino, associo este conceito aberto das lutas pelo comum formulado por Raquel Gutiérrez, Mina Navarro Trujillo e Lucía Linsalata com uma visão crítica sobre o paradigma da convivência com o semiárido, decorrente das experiências empíricas. Trata-se sobretudo de uma aposta, também aberta, para fortalecer outras possibilidades de interpretação das (re)existências às cercas e à seca, num contexto de profundas mudanças climáticas para pensar em “outros futuros” para os bens naturais no Brasil.
Neste sentido podem ser apontadas outras experiências, como faz a Profa. Talita Furtado Montezuma. Chama a atenção nos textos sua busca, a um só tempo, por complexificar a leitura teórica sobre os distintos comuns (
Um dos seus objetivos – muito similares ao que propus neste texto a partir de outros referenciais – foi “investigar as interpelações entre a categoria dos comuns e as narrativas sociais em torno das águas, em situações de conflitos ambientais envolvendo o regime extrativista” para “analisar repertórios e estratégias comunitárias que recusam sua privatização, precificação ou expropriação.” (2022, p. 502).
Por tais motivos, a autora formula críticas à perspectiva neoinstitucionalista (e econômica) de
Se, por um lado, esta teoria visibilizou a existência de múltiplos arranjos comunitários que desenvolviam a cooperação como estratégia de proteção dos recursos comuns, por outro ângulo consagrou uma perspectiva baseada nos pressupostos da economia liberal epistemologicamente ancorada nos pilares da razão moderna
Assim, suas reflexões apontam para a centralidade de uma abordagem relacional sobre os comuns, similar ao que também estamos defendendo neste trabalho. Ela segue argumentando que:
é esta abordagem relacional dos comuns que pode ser iluminada a partir das experiências de defesa e autogestão de águas, haja vista que não basta estudá-las abstratamente: é preciso contextualizar a questão hídrica dentro das disputas sobre suas formas de uso e significação
Em perspectiva crítica, as lógicas subjacentes à produção do comum na América Latina se configuram com um repertório de lutas coletivas que correlacionam a autogestão comunitária das águas e a defesa dos comuns, associando lógicas/epistemes voltadas à reciprocidade, apoio mútuo, buscas por autonomia, etc:
A experiência de gestão comunitária passa, então, por manejo coletivo da natureza e de tecnologias sociais, mas não se esgota nisso, pois envolve um sentido mais profundo de busca de relações produtivas autônomas, desde o âmbito territorial, expressas na recusa da dependência para com o Estado, o que não significa prescindir de apoio e garantia de direitos […] Assim, as ferramentas de gestão comunitária do território se apoiam em relações de reciprocidade e saberes tradicionais
Assim, defendemos que as águas pensadas como bem comum coletivo questionam, interferem e/ou diminuem a importância dos sentidos moderno-coloniais da categoria propriedade (privada) – que antes de tudo é uma categoria que priva e, portanto, exclui de outrem a possibilidade de uso e/ou usufruto de algum bem. E tal perspectiva também se afasta de uma certa idealização do regime de titularidade pública das águas a que fizemos referência anteriormente, sobretudo quando esta caracterização reforça a expropriação múltipla realizada também pelo Estado (neo)liberal no sistema capitalista.
Não se deve esquecer que estas resistências encontram os mesmos antagonistas: o agrohidronegócio, a política estatal centralizadora dos recursos hídricos, a prevalência da monocultura em relação à produção familiar, planejamentos realizados “de cima para baixo” sem a participação das populações locais, atividades ambientalmente e socialmente poluidoras dos corpos hídricos etc.
Em síntese, acreditamos numa abordagem complementar e crítica, defendendo as águas como bens comuns coletivos não-apropriáveis a partir da necessária abordagem relacional dos comuns, inclusive perante a gestão estatal dos recursos hídricos. Esse nos parece o principal desafio e a maior complexidade, posto que todas as iniciativas hegemônicas sobre a uso/significação/gestão das águas indicam, no máximo, dois caminhos: 1) os benefícios da privatização/mercantilização deste bem sob o pretexto da “melhor alocação” ou do “aproveitamento racional e adequado” (que se traduz, na prática, como o elogio da propriedade privada como solução para os problemas hídricos) ou, 2) pela monopolização e centralização da gestão hídrica nas mãos do Estado, concebendo, neste mister, a água enquanto “recurso hídrico”. Abaixo, traremos algumas sínteses como parte final do trabalho.
Do processo contemporâneo, mas permanente, de cercamento das águas resulta uma espécie de trilema jurídico das águas. Este processo contemporâneo interfere decisivamente na regulamentação jurídica, em especial nos países de capitalismo periférico-dependente como é o caso do Brasil.
Assim, as águas (sempre no plural, dado o seu caráter dialético, múltiplo e ecossocial) não significam – nem teórica, nem empiricamente – o mesmo que recursos hídricos. A forma como o Estado conceitua e qualifica a água, portanto, é uma forma parcial e politicamente interessada, que reproduz a lógica privatizante do Banco Mundial. Esta forma parcial e politicamente interessada está voltada à gestão e ao planejamento hídrico-territorial.
Esse processo de gestão e de planejamento hídrico-territorial está pautado pelo monopólio – que, conforme preceitua a teoria marxista, é a base a partir da qual discutimos a ontologia da propriedade privada. No limite, portanto, o conceito de recurso hídrico é “a forma jurídica da água apropriada/monopolizada pelo Estado” e por isso é mais difícil, embora não seja impossível, conceber a água como bem comum não mercantil. Enquanto recurso – portanto enquanto meio e não fim – a água torna-se mais suscetível a obedecer às lógicas do mercado e da financeirização (prevalência do valor de troca em relação ao valor de uso).
Dado o caráter dialético e conflitual do próprio direito e do campo jurídico, no trilema jurídico há uma disputa sociopolítica, epistêmica e estrutural acerca do real significado dos direitos à água e dos direitos das águas. Defendemos que as múltiplas e variadas lutas contra as separações capitalistas e pela produção do comum sinalizam outras perspectivas acerca dos direitos à água e dos direitos das águas, que poderiam ser sintetizadas na forma a seguir.
Primeiramente o direito comum às águas, interligado aos outros direitos humanos em perspectiva internacional, sempre que estes direitos não reforcem ou corroborem uma perspectiva mercantil. Esta leitura e interpretação encontra fundamento não só constitucional, mas também e sobretudo sociojurídico, a partir das próprias experiências de defesa das águas pautadas pela busca pela reprodução material e simbólica da vida humana e não-humana. Deve-se pensar o conceito de bem comum aqui não como uma mera “gestão racional” de um bem coletivo, mas como uma relação social pautada na reciprocidade, na cooperação e na não apropriação privada, direcionada ao fortalecimento da autonomia e autodeterminação dos povos. Esta perspectiva não é necessariamente antagônica com a luta por políticas públicas para acesso à água e à segurança hídrica mediadas por relações com o Estado, mas guarda características próprias que devem ser reconhecidas - e não expropriadas - em virtude do monopólio público das águas no Brasil. No atual contexto, portanto, a luta por terras, territórios e águas, pois, são a mesma luta e encontram os mesmos antagonistas.
Por outro lado, deve-se buscar, a partir de uma perspectiva ecoterritorial, a construção de um direito das águas, transcendendo a perspectiva antropocêntrica e reconhecendo a água e os corpos hídricos como titulares de um conjunto de direitos autônomos, mas interdependentes com os direitos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os direitos dos camponeses, povos e comunidades tradicionais. Complementarmente, deve-se fortalecer e dar maior visibilidade às experiências de defesa territorial dos protocolos autônomos/comunitários de consulta prévia, livre, informada e de boa-fé, que se configuram como umas experiências mais ricas no Brasil com reflexos diretos na manutenção das condições de reprodução material e simbólica das vidas humanas e não-humanas, partindo de um conceito ampliado de povos e comunidades tradicionais.
No Brasil, diante do atual contexto conservador, a correlação de forças para alteração nos marcos jurídicos sobre as águas tende a aprofundar os processos de mercantilização e não a reconhecer que as águas são um bem comum coletivo não apropriável. Consideramos que o movimento tático atual é o de fortalecer as múltiplas experiências de gestão comunitária das águas já existentes, aproveitando os marcos normativos dos direitos humanos à terra, territórios e águas nos âmbitos nacional e internacional e intensificando a disputa política sobre os reais sentidos e interesses em jogo. Deve-se compreender esta disputa de forma interligada com os direitos dos camponeses, povos e comunidades tradicionais combinados com as demandas por justiça social, ambiental e hídrica direcionados à produção do comum.
Por todos, indicamos dois livros que sinalizam bem os caminhos pelos quais o campo da ecologia política foi se construindo na América Latina, ainda que qualquer tentativa de conceitualização mais rígida possa perder de vista a riqueza de experiências e reflexões que atualmente têm sido desenvolvidas. Para uma revisão histórica do conceito de ecologia política, desde suas origens no final da década de 70 e início dos anos 80, passando pelas influências de autores como Martinez-Allier, Enrique Leff e James O´Connor, ver o texto de
Utilizaremos o vocábulo
A autora mexicana incorpora na sua reflexão o conceito de separação a partir do pensamento do italiano Massimo De Angelis, para quem a potência da crítica da economia política em Marx resulta exatamente do desenvolvimento deste conceito de separação (
Como ensinou o Prof. Carlos Walter Porto-Gonçalves, em grego,
Todas as citações aqui contidas são da versão em inglês traduzidas livremente.
O autor inclusive se refere a uma abordagem “hidrolética” (
Aliás, uma reflexão importante que não será possível desdobrar por aqui é que, do ponto de vista jurídico, o problema é anterior, já que está exatamente no próprio conceito de bem, do direito civil. Em qualquer manual de introdução ao direito civil (e, por decorrência, em qualquer manual de introdução ao estudo do direito) o conceito de bem está associado uma coisa (objeto material ou imaterial) dotada de valor econômico e/ou pecuniário. Ora, se todas as “coisas jurídicas” são bens e se a água também é um bem jurídico – quer seja de natureza pública ou privada – ela carrega dentro do seu conceito exatamente este caráter mercantil e privatista que estamos problematizando. Para mais, ver a reflexão formulada por
Utilizamos aqui do termo