Doutor e mestre em Direito (UFPA). Procurador do trabalho na Procuradoria Regional do Trabalho da 8.ª Região. Professor da UFPA, na graduação e na pós-graduação em Direito. Membro da International Association of Procedural Law (IAPL) e do Instituto Ibero-Americano de Direito Processual (IIDP). Associado fundador da ANNEP. Líder do Grupo de Pesquisa “Conflitos: administração, processo e a paz” (CNPq).
Doutorando e mestre em Direito (UFPA). Especialista em Direito Público (UGF). Procurador do estado do Pará. Membro do IBDP, da ANNEP e do Grupo de Pesquisa “Conflitos: administração, processo e a paz” (CNPq). Prêmios de Tese da ANAPE (2021), de Petição (2022 e 2024) e de Parecer (2021) da PGE/PA. Integrou as Comissões autocompositivas de criação da PCAM/PA e de criação e regulamentação da transação fiscal estadual.
Mestra em Direito (UFPA). Especialista em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho (UCAM). Procuradora do estado do Pará. Diretora jurídica do Instituto de Terras do Estado do Pará (Iterpa). Já atuou como coordenadora jurídica da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará (SEMAS/PA) e como procuradora-chefe da Procuradoria Fundiária, Ambiental, Minerária e Imobiliária (PFAM).
Editor-Chefe: J.P.B
Editora-Adjunta: L.S.G
Editora Associada: J.Y.N
Pareceristas: 2
Este artigo objetiva identificar a forma de autocomposição em um conflito socioambiental em Barcarena (PA). Usando o método de estudo de caso, e a pesquisa documental, apontam-se premissas do sistema multiportas e os possíveis benefícios do diálogo no acesso à justiça – direito social que não é assegurado exclusivamente pelo Judiciário –, especialmente nos conflitos de elevada complexidade e dinamismo como os socioambientais. Defendem-se a adequada participação das pessoas efetivamente impactadas por determinado acontecimento e a consideração da comunidade local no tratamento dos conflitos em que estejam envolvidas. Descreve-se a experiência paraense no conflito de Barcarena (PA), na qual a criação de Comitê representou uma forma de instrumentalização do diálogo autocompositivo com a comunidade envolvida no conflito, problema e insatisfação social. Propõe-se, então, o diálogo autocompositivo como instrumento recomendável para o tratamento de conflitos socioambientais, considerando-se as razões das comunidades afetadas a partir da criação de Comitê de acompanhamento, garantindo-se progressivamente os direitos humanos com a exigibilidade, a exequibilidade e o monitoramento contínuo do que foi acordado no Termo de Ajustamento de Conduta celebrado, com fundamento em escutas qualificadas dos membros do Comitê e da sociedade civil.
This article aims to identify the form of self-settlement in a socio-environmental conflict in Barcarena (PA). Using the case study method and documentary research, the premises of the multi-door system and the possible benefits of dialogue in access to justice – a social right that is not exclusively guaranteed by the Judiciary – are pointed out, especially in conflicts of high complexity and dynamism such as socio-environmental conflicts. The adequate participation of the people effectively impacted by a given event and the consideration of the local community in the treatment of the conflicts in which they are involved are defended. The experience of Pará in the conflict of Barcarena (PA) is described, in which the creation of Committee represented a form of instrumentalization of the self-compositional dialogue with the community involved in the conflict, problem and social dissatisfaction. It is proposed, then, the self-compositional dialogue as a recommended instrument for the treatment of socio-environmental conflicts, considering the reasons of the affected communities from the creation of Monitoring Committee, progressively guaranteeing human rights with the enforceability, feasibility and continuous monitoring of what was agreed in the Term of Adjustment of Conduct concluded, based on qualified listening of the members of the Committee and civil society.
Considerando o sistema multiportas, o acesso à justiça e a proposta cooperativa e dialogada do Código de Processo Civil (CPC), algumas reflexões são necessárias sobre as posturas a serem adotadas pelos envolvidos em eventuais conflitos, problemas e insatisfações sociais (CPIS). A propósito, o CPC responsabiliza os envolvidos, incentivando-os a promover a solução autocompositiva dos CPIS, a adotar uma atuação dialogada para uma decisão de mérito justa e efetiva e a assumir um comportamento de acordo com a boa-fé.
De fato, não se desconhece a problemática da crescente judicialização e da demora (e da possível inefetividade) na prestação jurisdicional heterocompositiva estatal, especialmente nos casos de conflitos, problemas e insatisfações sociais que apresentam complexidade, plurilateralidade, incerteza, volatilidade, ambiguidade, continuidade, gradualismo e dinamismo, características das relações jurídicas submetidas à autocomposição ou à heterocomposição.
Dentre os procedimentos possíveis para tratamento dos CPIS, destaca-se o diálogo autocompositivo como forma de assegurar exigibilidade, concretização e efetividade, especialmente nos conflitos socioambientais (
O presente artigo busca identificar a forma de autocomposição dialógica nos conflitos socioambientais envolvendo comunidades locais tradicionais e não tradicionais na cidade de Barcarena, em virtude dos danos causados pela mineradora Hydro no desempenho de suas atividades minerárias, em desobediência ao efetivamente licenciado pelo órgão ambiental do Pará no ano de 2018.
O recorte proposto busca identificar os possíveis benefícios da autocomposição dialógica, questionar o monopólio da via judicial para o tratamento de CPIS em tutela coletiva ambiental e investigar a possibilidade de realização da autocomposição em matéria socioambiental. Nesse sentido, o presente artigo não pretende aprofundar o estudo das comunidades tradicionais, seu objetivo é antes focar os potenciais benefícios da autocomposição coletiva e da efetiva participação dos envolvidos no tratamento racional e dialógico dos CPIS.
É fundamental que o Poder Público viabilize o procedimento dialógico (
Do ponto de vista metodológico, para aliar razões epistemológicas e práticas, buscar-se-á responder ao seguinte questionamento: como o Poder Público pode viabilizar a autocomposição dialógica em conflito socioambiental envolvendo comunidades tradicionais e não tradicionais impactadas por determinado evento danoso ocorrido na localidade?
Recorrendo ao método de estudo de caso e à pesquisa documental em acordos e em atas de reuniões do conflito ocorrido em Barcarena (PA), bem como em jurisprudência dos Tribunais Superiores (STF e STJ) e dos Tribunais Ordinários (TJRS, TJBA, TJSP e TJPA) e em casos concretos, identificar-se-á uma proposta de diálogo autocompositivo para o tratamento de CPIS ambientais, como forma de considerar as razões das comunidades impactadas, viabilizar a progressiva exigibilidade e exequibilidade dos direitos dos protagonistas do conflito (
Após a introdução, a segunda seção trará considerações sobre o sistema multiportas e a autocomposição em matéria socioambiental, detalhando a possível desestatização da execução, a autocomposição em matéria socioambiental e a importância da participação e da consideração dos envolvidos na administração dos conflitos ambientais em Barcarena (PA).
Na terceira seção, será identificada a forma de diálogo autocompositivo com as comunidades de Barcarena (PA) no caso Hydro, com maiores especificações nos subitens em que se faz uma breve digressão sobre o caso concreto, a origem, a composição e a participação do Comitê de Acompanhamento (CA) do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) homologado em juízo e sobre a conversão dos valores de multas arbitradas depositados no Fundo Estadual do Meio Ambiente (Fema) que considere a aplicação da verba, após consulta às comunidades, em projetos voltados para seus interesses, conforme proposição dos representantes do estado do Pará, por intermédio da Semas. Ao final, propõe-se um caminho para o tratamento de conflitos socioambientais.
Busca-se identificar, neste tópico, as possíveis premissas teóricas em que se fundamenta o sistema multiportas e os benefícios decorrentes do diálogo no acesso à justiça, tendo em vista fornecer ao Poder Público instrumentos para viabilizar o diálogo autocompositivo com os envolvidos em eventuais conflitos, problemas e insatisfações socioambientais, a fim de que sejam concretizadas e realizadas.
Sobre o acesso à justiça, importa dizer que o Judiciário é o órgão em que deveriam terminar e não começar os CPIS (como ocorre no Brasil), cabendo questionar se o Judiciário é a melhor forma de resolução (administração) de alguns conflitos (
O acesso à justiça não significa apenas acesso ao Judiciário (
É reconhecida a dificuldade institucional do Judiciário para tratar problemas estruturais e ainda para alcançar a execução de suas decisões (
A complexidade dos megaconflitos (sobretudo os de políticas públicas) requer a adoção da solução consensual ou por autocomposição, que é mais célere, transparente, democrática e pedagógica em uma sociedade marcada por múltiplos direitos e interesses, que ora convergem, ora divergem entre si
A solução consensual possivelmente é alcançada por meio de um diálogo democrático, sincero e respeitoso entre os envolvidos, munindo-se de informações técnicas de maneira cooperativa, com igualdade de chances e de oportunidades de sugestões para acomodar a pretensão de todos os sujeitos. Tais caminhos mostram-se qualitativamente mais adequados do que a própria solução judicial (para além da provável demora na instrução probatória, custos e tempo para a solução do conflito), objetivando-se uma solução consensual (ou melhor, por acordo) justa e adequada (
A oferta de diferentes alternativas tem como objetivo assegurar a eficácia na busca da solução e a satisfação com o resultado alcançado (
O Judiciário vive uma crise pela lentidão, pela ineficiência, pelo custo e pela dificuldade de sua utilização, o que abala a confiança nos tribunais (
Os procedimentos que levam ao consenso (ou melhor, ao acordo), como a mediação e a conciliação, não são medidas alternativas
O cerne do acesso à justiça consiste em sua realização no contexto em que se inserem as pessoas e não em possibilitar que todos possam ir à Corte. No processo democrático, o acesso à justiça desempenha um relevante papel ao habilitar o cidadão para tutelar, de forma qualificada, seus interesses e ao possibilitar à sociedade a composição pacífica de conflitos (CPIS), por meio da autonomia de agência e crítica que cada pessoa deve exercer na sua comunidade (
Cabe ao Estado oferecer múltiplas possibilidades para a solução dos conflitos, e a coexistência de todos os métodos acessíveis contribui para a configuração de um sistema pluriprocessual eficiente e adequado para a composição efetiva das controvérsias e a pacificação social (
A esse respeito, registre-se que a desestatização da execução implica retirar do Estado alguns atos do processo de execução, como forma de retomada gradual do instituto da autocomposição e da autotutela (
Demonstra-se, assim, que a autocomposição e a heterocomposição têm finalidades e funcionalidades próprias, adequando-se a determinados casos concretos. Nesses termos, defende-se que é possível que a autocomposição também permita efetividade e alcance dos direitos sociais e humanos, seja por meio da assinatura de um TAC, de um Termo de Compromisso Ambiental, de um pacto de intenções ou Acordo de Concretização de Direitos Humanos (
A dinâmica social e a nova concepção de interesse público têm cada vez mais admitido a transação (o acordo) de direitos então considerados indisponíveis – inclusive os que dizem respeito ao meio ambiente (
Ainda, a partir da premissa do processo por quesitos, cumpre destacar a possibilidade de deslocamento do “quê” (aquilo que é considerado indisponível) para “quando”, “como” e “quem” pode dispor desse interesse como forma de concretização e de realização progressiva de direitos dos envolvidos (
Nesses termos, os Tribunais Superiores – Supremo Tribunal Federal (STF) e Superior Tribunal de Justiça (STJ) – e os tribunais locais já admitem negociações em matéria de dano ambiental, excepcionalmente para danos difusos, quanto à obrigação de fazer e não fazer
Cabe citar o caso de resíduos sólidos de Vila Chocolatão em Porto Alegre (RS): foram viabilizados direitos sociais a partir de rodadas autocompositivas entre os envolvidos que garantiu o direito à moradia; o direito à educação; o direito à saúde; o direito ao trabalho e o direito ao lazer (
Seguiu essa mesma direção o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJBA) no caso do aterro sanitário
Entretanto, o juízo de primeira instância entendeu ser impossível homologar o acordo extrajudicial envolvendo a matéria controvertida nos autos da Ação Civil Pública n.º 0033855-89.2012.8.05.0080, sob a justificativa de que já tinha sido proferida sentença de mérito naquele processo, no qual haviam sido julgados parcialmente procedentes os pedidos ali vertidos; a controvérsia não poderia ser objeto de transação, em razão de sua natureza de direito indisponível (proteção do meio ambiente)
O TJBA ponderou que é lícito e compatível com a sistemática do ordenamento jurídico a celebração de TAC até mesmo após a prolação de sentença de mérito. Afirmou ainda que o preceito de indisponibilidade de direitos não tem o condão de obstar toda e qualquer tentativa de transação envolvendo a matéria objeto da lide, sobretudo quando consideradas as circunstâncias que permeiam o caso em tela, que notadamente deveriam excepcionar essa regra.
Igualmente, em julgado mais recente, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (
A sentença terminativa, por impossibilidade jurídica do pedido, foi reformada para que, nos termos do artigo 3.º, §§ 2.º e 3.º, do CPC e do artigo 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), a apelação fosse provida. O Acórdão paulista argumentou que “a alegação de ofensa aos princípios da legalidade e da indisponibilidade dos bens públicos não subsiste, pois, o artigo 7.º da Resolução SMA n.º 51/2016 prevê a possibilidade de redução das multas ambientais em até 90%” (
Na mesma esteira de possibilidade de autocomposição em matéria ambiental, vale registrar a orientação do Tribunal de Justiça do Estado do Pará (TJPA), que homologou um acordo no caso do Parque Verde versando sobre matéria ambiental envolvendo contaminação de lençol freático por combustível
Registre-se, ainda, casos de autocomposição em matéria ambiental internacionais (como os casos Olivia Road e Mamba na África do Sul, e Mendoza na Argentina)
Recomenda-se direcionar os recursos para medidas genéricas de compensação, visto que a sua reversão direta e individualizada em favor dos membros da coletividade afetada mostra-se possivelmente inviável. O objetivo do direcionamento em sentido coletivo (inclusive, envolvendo dano socioambiental) tem o ideal de garantir, no que for possível, uma vinculação adequada entre a destinação das parcelas da condenação objeto da mediação e o objeto da demanda judicial coletiva que as originou. Isso inclui considerar, como referência, a base territorial em que o dano ocorreu (
Dessa forma, constata-se a admissibilidade pela doutrina e pela jurisprudência da utilização da porta autocompositiva como forma de concretização, efetivação e garantia progressiva dos direitos dos envolvidos em matéria socioambiental.
Pretende-se neste tópico indicar elementos a serem considerados quando da realização de procedimento dialógico pelo Poder Público com a comunidade envolvida em conflitos, problemas ou insatisfações socioambientais. A comunidade deve ter sua representatividade coletiva assegurada, assim como deve ser reconhecida a representatividade individual dos sujeitos, que têm direito à participação nas discussões e à satisfação das necessidades individual ou coletivamente consideradas.
Defense-se a promoção da autoconfiança e a consideração de complexidades culturais locais e sua cosmovisão, a partir de construção dialógica intercultural que busque avanço epistemológico e social (
Nesse viés, registre-se que essa riqueza de saberes pode ser classificada como um bem comum (
A propósito, frise-se a necessidade de considerar a premissa dialógica para o tratamento adequado de conflitos estruturantes e para a respectiva concretização de direitos, especialmente quando se tratar de tutela coletiva de direitos fundamentais, inclusive na questão ambiental (
Registre-se a ineficiência (ou melhor, a falta de efetividade na tutela dos direitos fundamentais) da judicialização das ações coletivas, que se revelam falhas na representatividade adequada, pecando por uma imperfeição na relação entre o titular do direito a ser tutelado e o condutor do processo judicial de defesa do respectivo direito (
É fundamental a representação adequada nas demandas coletivas, não se descartando a possibilidade de eventual inadequação por parte dos representantes, especialmente no caso de afastamento indevido da premissa dialógica. Considerando o modelo estadunidense, é defensável a notificação do grupo representado tendo em vista a intervenção de um ou de alguns membros da classe, a fim de que a representação adequada seja atingida (
Assim, se eventualmente inexistirem instituições ou órgãos oficiais representativos dos grupos tradicionais ou quando eles não se sentirem representados pelas instituições já existentes, recomendam-se, em diálogo intercultural, o engajamento e a participação de um antropólogo ou de uma equipe multidisciplinar no procedimento dialógico, admitindo-se que a comunidade tradicional constitua suas próprias fontes de informação, com assessoria técnica e jurídica escolhida por suas comunidades, tudo a ser observado e viabilizado pelo Poder Público ou pelos sujeitos envolvidos.
Nessa esteira, quando se admite que as comunidades tradicionais e não tradicionais indiquem os seus legítimos representantes – que podem ser integrantes da própria comunidade ou de fora –, para que tomem parte na discussão de suas razões e necessidades nos conflitos em que estejam envolvidas, viabiliza-se um maior potencial de sucesso nas deliberações e no cumprimento das decisões acordadas.
Permitir a participação direta dos protagonistas envolvidos na solução dos conflitos potencializa as chances de atendimento de suas necessidades com efetividade, porque se minimiza a chance de erro graças ao esclarecimento de seus reais interesses e de suas respectivas possibilidades fáticas e jurídicas (
Para
Nesse contexto de indicação direta dos representantes pela própria comunidade, cumpre destacar no tópico seguinte a administração do conflito socioambiental no conflito em Barcarena (PA) a partir do caso provocado pela empresa Hydro em fevereiro de 2018.
Com o reconhecimento da importância e da obrigação do engajamento do Poder Público na viabilização da autocomposição participativa, busca-se determinar como tornar exequível o diálogo qualificado e culturalmente apropriado com as comunidades locais afetadas por um conflito e como isso pode aumentar as chances do adequado tratamento dos CPIS e da satisfação das necessidades (e do seu correspondente adimplemento) das comunidades.
Ademais, considerando a possibilidade de a comunidade diretamente envolvida no conflito indicar os seus legítimos representantes entre integrantes da própria comunidade ou até mesmo entre sujeitos de fora da comunidade, registre-se a experiência paraense de criação de Comitês de Acompanhamento por meio de Protocolo de Entendimentos por parte dos envolvidos nos autos do processo
Houve pesquisa documental no processo judicial, no acordo firmado em 2018 que instrui o processo administrativo da Procuradoria-Geral do Estado do Pará (PGE/PA) e nas Atas de reuniões, que foram elaboradas pelo Instituto Internacional de Educação do Brasil (IEB) e que estão disponíveis no sítio do MPF
Após o vazamento de rejeitos na refinaria da Norsk Hydro em fevereiro de 2018 em Barcarena (PA), foi firmado um TAC em setembro de 2018 para implementar medidas emergenciais e garantir a qualidade socioambiental na região. Medidas acordadas incluíram: repasse de cartões de alimentação a famílias cadastradas; distribuição de água potável; contratação de auditoria independente; e discussão para solução permanente de fornecimento de água, com investimento de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais). Sobre o caso concreto, tem-se que 77 (setenta e sete) comunidades foram afetadas pelos danos causados pela Hydro Alunorte em Barcarena (PA) devido ao vazamento nos rios de resíduos tóxicos provenientes de alumina após fortes chuvas em fevereiro de 2018, que contaminaram o meio ambiente. A esse respeito, relatórios técnicos do Instituto Evandro Chagas (IEC) confirmaram a presença de metais pesados e cancerígenos (como chumbo) nas águas e no solo
Esses danos prejudicaram o acesso a recursos essenciais, como água potável e alimentos seguros. Nesse sentido, foram implementadas medidas emergenciais por meio do TAC, incluindo distribuição de água potável e vales-alimentação às comunidades impactadas. Ainda, a Hydro se comprometeu no TAC a financiar sistemas alternativos de tratamento de água e ao monitoramento ambiental para mitigar os danos causados
Essas ações visam a satisfação gradual e progressiva dos direitos dos envolvidos.
Registre-se inicialmente a admissibilidade de que direitos coletivos sejam defendidos pelos chamados “corpos intermediários”. Considerando a possibilidade de divergência interna em demandas coletivas, é relevante um alinhamento de interesses entre os sujeitos envolvidos no conflito e os seus respectivos representantes, notadamente, para viabilizar a representação adequada (
O TAC prevê a criação de um Comitê de Acompanhamento (CA) externo e independente, responsável por acompanhar a execução do TAC
Destaca-se ainda o esforço para capacitar as comunidades, a fim de que se sintam habilitadas a ter acesso aos laudos referentes à água, ao ar e ao solo e a fim de que a população local tenha o real entendimento dos riscos e do cenário configurado, por meio de reuniões técnicas de formação da população afetada
Quanto à participação e consideração das comunidades, frise-se a participação direta das comunidades nas reuniões do CA, que permitiu a apresentação de dúvidas e sugestões, refletindo o interesse da comunidade em critérios objetivos e parâmetros de controle. Foram realizadas 30 (trinta) reuniões do CA, discutindo projetos, destino de verbas e questões técnicas
De fato, embora existam pendências sobre os Termos de Referências, que exigem um estudo qualitativo técnico multidisciplinar e de alta complexidade, é possível observar a participação dos representantes da comunidade – seja como votantes, seja como receptores das informações – na capacitação, buscando compreender os dados técnicos mais complexos.
Apesar dos desafios
Ao lado disso, justamente por ser um diálogo que não se finda em atos únicos e solitários, as concertações e os acordos são objeto de amplo de debate, bem como estão em constante construção, o que permite rever o ato equivocado ou menos exitoso, quando houver tal possibilidade, além de ser um possível instrumento de pressão sobre a classe empresária para o efetivo cumprimento do compromisso
Diante do caso descrito, é possível registrar um avanço – ainda que insuficiente, mas progressivo – no diálogo e na implementação de projetos legítimos. Com a participação da comunidade tradicional e não tradicional por meio de representantes locais e considerando suas razões, esses projetos estão servindo gradualmente para mitigar os danos, podendo auxiliar no tratamento de danos ambientais futuros em Barcarena. Esse diálogo também tenta aliar a ciência positivista aos saberes ancestrais, por meio das reuniões do CA, conforme se avança no tópico seguinte.
Após a assinatura de TAC e a criação do CA, setor externo e independente, responsável por acompanhar colaborativamente o TAC, composto por 17 membros titulares e suplentes, oriundos de diversas entidades passaram a reunir para fins de averiguação acerca do cumprimento do termo e as condições de cumprimento. Nesse escopo, ocorreu a 34ª reunião do CA, em 30 de janeiro de 2024, que abordou questões relacionadas à destinação dos recursos oriundos das multas ambientais aplicadas à empresa e à ampliação do abastecimento de águia potável em comunidades impactadas.
Conforme a cláusula 6ª do TAC, aproximadamente R$ 40 milhões em multas ambientais foram depositados no Fundo Estadual de Meio Ambiente (Fema). Contudo, a SEMAS optou pela transferência desses recursos ao Fundo Amazônia Oriental (FAO), por simplicidade administrativa. A transferência foi formalizada por meio de um termo aditivo ao TAC, garantindo que os recursos sejam aplicados nos municípios de Barcarena (PA) e Abaetetuba (PA). Ainda, discutiu-se a possibilidade de financiar projetos comunitários selecionados por edital público, estipulando-se prazo até o dia 5 de março de 2024 (
Outro ponto relevante é o item 2.1.4 do TAC, que prevê investimentos na expansão da rede de abastecimento de água potável. O valor inicial era R$ 5 milhões de reais, atualizado para R$ 8 milhões. A concessionária Águas de São Francisco (ASF) apresentou um projeto técnico para atender comunidades quilombolas e tradicionais. As lideranças comunitárias solicitaram consultas prévias conforme a Convenção 169 da OIT e apresentaram condicionantes para execução do projeto (como análise da qualidade da água e fornecimento de filtros específicos), medidas pelo MPF com os atores envolvidos (
Sobre a gestão do TAC, a Ata da 20ª Reunião do CA destacou a disponibilização permanente dos Termos de Referência das auditorias e editais para acompanhamento da população. As etapas de escolha permitiram que 1.089 (mil e oitenta e nove) pessoas das comunidades participassem do processo.
Segundo os documentos do MPF, o IEB desempenhou um papel relevante no caso Hydro ao atuar como Secretaria Executiva do CA do TAC. Essa função (de Secretaria Executiva) foi formalizada em 2020, com o objetivo de facilitar o diálogo entre as comunidades, o Poder Público e a empresa Hydro; e contribuiu para a construção de um espaço público de discussão, garantindo que as comunidades tivessem voz, a partir de consultas, informes e nivelamento de informações (
Embora existam pendências, houve avanços significativos no diálogo com a comunidade, promovendo novas ideias e convergência de interesses comuns. O diálogo constante e a figura do mediador são essenciais para a participação popular e justiça ambiental. As concertações e acordos estão em constante construção, permitindo rever atos equivocados e pressionar a classe empresária para cumprir compromissos. O caso demonstra um avanço progressivo no diálogo e implementação de projetos legítimos, mitigando danos e auxiliando no tratamento de danos ambientais futuros em Barcarena.
Várias dificuldades práticas foram observadas e diversos fatores demonstram que o caso Hydro expôs limitações das estruturas institucionais em garantir uma participação comunitária efetiva: a fragmentação social, a barreira linguística, a falta de critérios objetivos nas reparações e a ausência de transparência contribuíram para dificultar o debate e comprometeram a tomada de decisão qualificada pelas comunidades
A proposta inicial é que as demandas das comunidades sejam transformadas em projetos integrados, executados por entidades do terceiro setor (como foi o caso do IEB), sem que o Estado do Pará abdicasse de sua governança. É essencial que o Estado mantenha um processo de diálogo contínuo, especialmente porque a aceitação de uma comunidade pode não ser a mesma para outra. Assim, eventuais decisões (provisórias ou definitivas) devem ser motivadas, assegurando o interesse público.
Esse modelo deve ser um espaço de construção conjunta e dialogada entre diversas instituições como o Ministério Público (MP), Estado, a Defensoria Pública do Estado (DPE), empresas privadas e sociedade civil organizada, de forma transparente, com auditoria dos recursos aplicados, mas sobretudo deve ser eficiente para garantir que os investimentos sejam realizados em prazos apropriados às dinâmicas sociais, com resultados efetivos e alinhados às necessidades das comunidades envolvidas.
Após constatar a demora e a inefetividade na heterocomposição centralizada, propõe-se a via da autocomposição dialógica como possível instrumento efetivo de solução de conflitos, especialmente daqueles que tenham elevada complexidade e dinamismo, como os socioambientais.
De fato, é admitido pela doutrina e pela jurisprudência (STF, STJ, TJRS, TJBA, TJSP e TJPA) a autocomposição em matéria socioambiental, notadamente porque não se trata de disposição, mas de sua concretização e de sua realização.
A discussão e a deliberação diretamente pelos protagonistas envolvidos no conflito podem fornecer elementos que garantam a tempestividade, a exigibilidade e a exequibilidade progressiva do que foi acordado no diálogo autocompositivo.
Indicam-se a necessidade e os possíveis benefícios do procedimento dialógico – obrigação do Poder Público – que viabiliza a troca de saberes e a participação culturalmente apropriada dos envolvidos no conflito, especialmente quando se tratar de questão socioambiental que envolva comunidade local tradicional e não tradicional.
Ademais, procurou-se no caso concreto ressaltar o caráter valorativo da representação adequada e não o mero formalismo, de modo que houve uma capacitação para que as próprias comunidades elegessem seus representantes, mediante procedimento devidamente acompanhado e gerido pela instituição contratada.
Optou-se por essa condução, uma vez que já houve entendimento para a superação de irregularidades formais, valorando-se o mérito, sob o fundamento de garantir a tutela dos direitos fundamentais, conforme Enunciados n.º 42 e n.º 511 do Fórum Permanente dos Processualistas Civis (FPPC) e 123 do Conselho da Justiça Federal (CJF), entendimentos jurisprudenciais (AREsp 368.159/PE e MS 17.889/RS) e legislação positivada do CPC (arts. 5.º, 6.º, 282, § 2º, 338, 339, 139, IX, 319, §§ 1.º, 2.º e 3.º, 932, parágrafo único, 1.007, §§ 2.º e 4.º, e 1.029, § 3.º), e do “microssistema” da tutela coletiva (art. 5.º, § 1.º, da Lei n.º 7347/1985, art. 92 do Código de Defesa do Consumidor (CDC) e art. 976, § 2.º, do CPC).
Nessa esteira, admitindo-se a autocomposição em matéria socioambiental e os potenciais benefícios do diálogo e do efetivo engajamento dos protagonistas envolvidos no conflito, registrou-se o caso ocorrido em Barcarena (PA) em fevereiro de 2018. Foi criado o Comitê de Acompanhamento, integrado por representantes da própria comunidade envolvida, escolhidos e indicados pela própria comunidade. Trata-se de um instrumento de participação que estabelece locais de fala e de escuta sobre as razões e as necessidades no conflito, bem como uma forma de constante monitoramento daquilo que foi acordado para fornecer maiores chances de efetivo adimplemento.
É relevante observar que as parcelas pecuniárias oriundas da cláusula sexta do TAC celebrado serão direcionadas de modo a atingir os objetivos perseguidos pelo sistema constitucional da tutela coletiva. Portanto, os recursos devem visar o alcance da efetiva recomposição da ordem jurídica violada, a fim de beneficiar as comunidades impactadas, após a realização de escutas qualificadas.
Assim, recomenda
Como resposta ao questionamento inicial, propõe-se que o Poder Público admita a possibilidade de autocomposição em matéria socioambiental e viabilize o engajamento e a participação das comunidades envolvidas, por meio de seus legítimos representantes, de maneira a levar em consideração as razões comunitárias e a aumentar as chances de satisfazer às suas necessidades no conflito socioambiental, inclusive com a criação de comitês de acompanhamento, a serem formados por integrantes da própria comunidade, por ela escolhidos, como se deu no conflito socioambiental em Barcarena (PA), decorrente de danos provocados pela empresa Hydro em fevereiro de 2018.
Sobre as implicações futuras do modelo autocompositivo, há proposta de incentivar a continuidade progressiva da autocomposição de conflitos (CPIS) pelo Poder Público, tanto na seara acadêmica, quanto administrativa, legislativa, judicial e cultural; encojarando a solução por acordo, a desjudicialização e a pacificação, a partir da ampla divulgação sobre os potenciais benefícios da autocomposição (
Em sentido contrário,
Quanto à expressão “medidas alternativas”, registre-se a controvérsia doutrinária e a possível impropriedade técnica, notadamente porque se pode configurar preconceituosa (prestigiando-se a via jurisdicional). Nos mesmos termos, a palavra “adequado” pode implicar igualmente atecnia (prestigiando-se a via autocompositiva, em detrimento da jurisdicional) (
A propósito, vale registrar que a consensualidade administrativa é um instrumento de governança pública, tendo, entre outras características, flexibilidade e eficiência. Admite-se inclusive em matéria ambiental, com a possível fungibilidade e renegociabilidade de suas cláusulas durante o seu cumprimento, a depender do caso concreto – o que incrementa a confiança legítima no Poder Público (
Sobre o quesito “quanto” custa, registre-se a possibilidade de definição das medidas reparatórias e de estimativa dos valores dos danos ambientais (e respectivo estabelecimento de parâmetros objetivos para a valoração econômica do meio ambiente e dos bens naturais atingidos) que considere os princípios da participação e da informação e, consequentemente, a relevância da participação popular no processo de atribuição de um valor econômico ao bem natural (
O STJ acolheu a possibilidade de transação sobre direitos difusos, porque o TAC se apresenta como um relevante instrumento de reparação (STJ – Resp 299.400/RJ. Relator: Min. Francisco Peçanha Martins. Relator para o acórdão: Min. Eliana Calmon. J. 01.06.2006. Dj 02.08.2006, p. 229; STF – RE 253.885/MG. Relatora: Min. Ellen Gracie. J. 04.06.2002. Dj 21.06.2002. p. 118).
Nesse caso, é imperioso mencionar o acórdão do TJBA: “Apelações cíveis simultâneas. Ação de homologação de título extrajudicial. Transação do Ministério Público. Termo de Ajustamento de Conduta TAC. Pactuação do TAC após a prolação de sentença em sede de ação civil pública envolvendo as mesmas matérias objeto do acordo. Possibilidade. Conciliação que é possível a qualquer tempo. Transação sobre direito indisponível ao meio ambiente. Exceção possível considerando as circunstâncias do caso concreto. Inexistência de vedação à homologação judicial do TAC firmado nestes termos. Recursos providos. Sentença reformada [...] (Classe: Apelação, Número do Processo: 0307363-79.2015.8.05.0080, Relator(a): Marcia Borges Faria, Quinta Câmara Cível, Publicado em: 17/10/2017)” (
Processo CNJ n.º 0028098-94.2009.8.14.0301. Foi assinado um acordo 2013 e um aditivo em 2018, homologado pelo Juízo Estadual do Pará. A fim de viabilizar a concretização de direitos sociais, em especial, o fornecimento de água potável, foram inicialmente fornecidos galões de água e, em momento posterior, foi discutida a forma adequada de fornecimento e de prestação do serviço de água canalizada. Tudo resultou de uma discussão da qual participaram o estado do Pará, o Ministério Público Estadual do Pará, a empresa distribuidora de combustíveis, a empresa revendedora e a Companhia de Saneamento do Pará (Cosanpa) e o Laboratório Central do Estado (LACEN). Após a exposição das dificuldades técnicas dos compromissados e os esclarecimentos sobre as possíveis alternativas para uma adequada solução, viabilizou-se o avanço gradual e progressivo para a concretização da medida e a satisfação das necessidades humanas dos atingidos, já em fase de implantação e monitoramento (
Sobre o caso MAMBA na África do Sul: foi estabelecida a premissa de um diálogo com padrões de razoabilidade entre os envolvidos com potencial, inclusive, para evitar a fase litigiosa, esforçando-se para resolver as diferenças e dificuldades, além de viabilizar o direito à igual participação como importante componente da democracia participativa e do exercício da cidadania na deliberação pública entre diferentes instituições, que podem contribuir para a solução de conflitos, considerando-se parâmetros de fiscalização e de transparência sobre o acordado (
Processo do CNJ n.º 1001173-84.2018.4.01.3900.
Caso Hydro, Documentos principais (20--).
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Caso Hydro, Documentos principais (20--).
Há controvérsias sobre a terminologia do TAC. O Acordo de Concretização dos Direitos Humanos (ACDH) é o mecanismo por meio do qual o Ministério Público passa a ter poderes para atuar e concretizar normas constitucionais, políticas públicas e direitos humanos, como os direitos socais e coletivos, devido a uma ligação entre esses direitos que não pode ser ignorada (
Registre-se a atribuição constitucional ministerial para intervir nas demandas coletivas como interveniente ou como sujeito imparcial demandante em regime de litisconsórcio ou em regime de assunção de titularidade para proteger os direitos coletivos, conforme o artigo 5.º, § 1.º, da Lei n.º 7.347/1985, o artigo 92 do Código de Defesa do Consumidor e o artigo 976, § 2.º, do CPC (
Vide processo judicial nº 100117384.2018.4.01.3900, em trâmite na 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Pará.
Entre outras atribuições, cabe ao CA organizar as informações referentes ao cumprimento do TAC, receber reclamações relativas ao cumprimento do TAC e convocar reuniões públicas periódicas para informar as comunidades.
De acordo com a cláusula que dispunha sobre a periodicidade das reuniões, com base no conhecimento tradicional das famílias afetadas, seria possível compreender a real abrangência dos impactos na pesca, na agricultura, no extrativismo, na saúde dos moradores e em todas as demais formas de interação das famílias com o ambiente em que vivem. Dessa forma, em audiência pública, foram coletadas sugestões sobre a forma de composição do Comitê de Acompanhamento, integrado por representantes comunitários e por signatários do TAC, bem como foi divulgado um canal de comunicação para que as comunidades enviassem novas sugestões.
Fundada em 1998, o IEB é uma associação brasileira do terceiro setor que visa capacitar, incentivar a formação, gerar e disseminar conhecimentos e fortalecer a articulação de atores sociais para construir uma sociedade sustentável. A instituição atua na região de Barcarena desde 2008, na articulação e na mobilização em busca de soluções para os problemas socioambientais enfrentados pelo território. Em relação à Secretaria Executiva do CA, o IEB tem como função agenciar o funcionamento qualitativo e a participação qualificada e permanente da sociedade civil de Barcarena e do entorno no âmbito do CA previsto pelo TAC. No caso Hydro, o IEB promoveu capacitações e fortaleceu lideranças comunitárias para que pudessem participar ativamente das decisões relacionadas à aplicação dos recursos e nas medidas de mitigação dos impactos socioambientais. Segundo o MPF, o IEB ajudou a superar conflitos históricos e a construir soluções coletivas. Essa abordagem permitiu maior clareza na definição dos papéis e responsabilidades de cada setor, aumentando a transparência e a eficiência na gestão dos recursos destinados à recuperação ambiental e ao desenvolvimento sustentável em Barcarena (
Sobre as etapas para a escolha dos representantes das comunidades, registram-se as seguintes: a) Estratégias de mobilização virtual: expansão dos contatos a partir de indicações das lideranças já contatadas, participação e divulgação da oficina em grupos de WhatsApp das comunidades, divulgação da oficina em rádios comunitárias, em carro-som e em bike-som, compartilhamento de materiais informativos sobre o CA nos grupos de WhatsApp, disponibilização de um contato para inscrição via telefone ou WhatsApp (Central de inscrição); b) Oficinas de nivelamento do TAC e CA: compartilhamento de informações por meio de grupos de WhatsApp criados por comunidade com diversos momentos virtuais, em razão da pandemia, com programação diária de atividades, compartilhamento de materiais e postagens motivacionais de participação nas atividades da oficina, Plantão Tira-Dúvidas, composição do grupo selecionador de cada comunidade; c) Oficina de Escolha de Representante da Sociedade Civil: tinha como objetivo principal a candidatura e a escolha dos representantes titular e suplente, bem como a formulação de uma agenda em comum dessa região com relação ao TAC; d) Participantes convidados para encontros virtuais com objetivo esclarecer sobre o Comitê de Acompanhamento e o TAC; e) As candidaturas foram apresentadas em forma de vídeo e áudio no grupo de WhatsApp, seguindo as orientações de um card; f) Foi gerado um formulário de votação virtual, que gerava um banco de dados monitorado para que não houvesse votos duplicados ou votantes não inscritos na Oficina. Após cada votação, um comprovante do voto era gerado e enviado via WhatsApp ao votante para controle e transparência; g) Foram elaborados
Sobre o EIA/RIMA, registre-se que a Hydro recebeu sua licença ambiental para operar em 1985, quando começou a atuar no estado do Pará com a instalação da refinaria de alumina e outras operações industriais e o processo de licenciamento foi conduzido conforme as regulamentações vigentes na época, incluindo a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), que estabelecia o licenciamento ambiental como obrigatório para empreendimentos potencialmente poluidores Disponível em
Alguns percalços foram evitados após a oitiva de quem conhece a realidade da região, suas vulnerabilidades e fragilidades. A participação da população, por meio de seus representantes, e a mediação realizada por um instituto que conhece a realidade local e suas lideranças foram relevantes para o tratamento do conflito, quanto ao planejamento da mitigação de impactos e à implantação de medidas emergenciais. A limitação decorrente da pandemia e de recursos fez com que a maioria das reuniões tenha sido realizada de forma virtual. Não se pode olvidar as tentativas de driblar os obstáculos, tampouco se pode deixar de observar que uma cobrança de celeridade feita de forma presencial geraria maior impactação.
É importante registrar a atipicidade do período de 2020 a 2021 em razão da pandemia de covid-19, que possivelmente prejudicou o desempenho do CA e afetou o cumprimento do próprio termo firmado, dadas as dificuldades de deslocamentos e de saúde física e mental da população mundial.
Isso é possível perceber em outros TACs firmados entre os signatários e outras empresas, também por danos ambientais, em diversos momentos da história do polo industrial de Barcarena. Além de não contemplarem efetivamente os interesses locais, até mesmo pela eventual ausência da participação popular, acabaram por não terem sido cumpridos pelas empresas, seja pela falta de conhecimento da população local que não pôde fazer suas reivindicações, seja pelo fato de as cláusulas pactuadas não terem gerado efetivo benefício para as vítimas de danos ambientais. Nesse caso, a participação deve ser qualificada, e as vítimas, protagonistas de suas histórias, devem ter um lugar de fala e de escuta.
O caso Hydro teve desafios estruturais e sociais que dificultaram a participação comunitária no processo dialógico e a busca por reparações, tais como: dificuldade de articulação da comunidade e rivalização local (decorrente das diferentes formas de impactos sofridos por cada grupo e pela desigualdade no acesso às informações e aos recursos), que dificultou a negociação da comunidade e comprometeu a construção de demanda conjunta em face dos danos causados pela Hydro (