Em novembro de 2024, a Comissão de Juristas responsável pela elaboração de anteprojeto de Lei de Processo Estrutural no Brasil (CJPRESTR) apresentou seu relatório final, posteriormente transformado em Projeto de Lei (PL) nº 03/2025, cuja tramitação atualmente se encontra no plenário do Senado Federal. Ao invés de trazer uma definição do que seria o processo estrutural, o PL preferiu conceituá-lo a partir de elementos considerados característicos: multipolaridade, impacto social, natureza incremental e duradoura das intervenções, complexidade, existência de situação grave de contínua e permanente irregularidade, por ação ou omissão; e intervenção no modo de atuação de instituição pública ou privada (artigo 1º, §1º). O problema estrutural é definido, então, como o problema que demanda uma solução diferenciada das técnicas processuais tradicionais, por meio de um processo que contenha ao menos parte dos elementos mencionados.

A complexidade pode ser considerada o elemento chave dos processos estruturais, dado que está relacionada e é influenciada, em alguma medida, pelas demais características mencionadas. Exemplificativamente, a depender das circunstâncias fáticas, da dimensão e diversidade do grupo social impactado, uma maior ou menor complexidade será observada e, por sua vez, maiores ou menores desafios processuais estarão presentes. Esses desafios, reconhecidos pelo PL como decorrentes do fato de os problemas estruturais versarem sobre conflitos móveis e mutáveis, estendem-se desde critérios de representação e participação, até a legitimidade social e a operacionalidade política e burocrática da decisão estrutural/estruturante, o que exige que se reconheça a dinamicidade dos processos estruturais.

Como as decisões decorrentes de processos estruturais apresentam, além de um caráter declaratório sobre o estado de desconformidade, uma prescrição programática sobre o meio pelo qual essa reorganização/reestruturação será feita, há uma complexidade presente tanto em seu conteúdo, como também na forma de operacionalização de suas disposições (Didier; Zanetti; Oliveira, 2020). Nesse sentido, quando se está diante de uma projeção que extrapola os próprios limites do Poder Judiciário, vez que pretende a implementação de uma “reforma estrutural” - “structural reform” (Fiss, 1979-80) -, a interação com outras instituições executivas e legislativas é essencial e desafia as formas de adjudicação por meio das quais as decisões são efetivadas tradicionalmente (Salles, 2020).

Esse contexto suscita a revisitação de figuras processuais tradicionais, e, assim, reflexões sobre uma atuação jurisdicional “criativa” e conectada com os influxos sociais são elementos que estão na base do que Osna (2020) considera para os estudos de processos estruturais. O autor ressalta que, por maior os esforços de conceituação que são feitos em termos teóricos, não se pode perder de vista o alto grau de “praticalismo” que atravessa os provimentos estruturantes enquanto, antes de tudo, problemas sociais: uma realidade complexa traz para o sistema de justiça uma demanda de atuação que pode, a priori, não ter sido refletida como estrutural, mas que passa a ser considerada assim a depender do nível de reestruturação que uma realidade de violações pode exigir e implicar a soluções judiciais (Osna, 2020, p. 253).

Como problema social, os provimentos estruturantes exigem formas de participação dos entes públicos e privados e, principalmente, das comunidades afetadas e da sociedade civil envolvidas no processo. Não por acaso o relatório final do Anteprojeto de Processo Estrutural reconhece a possibilidade de utilização de instrumentos próprios da arena política, além de estimular a flexibilidade processual - com, por exemplo, a previsão de audiências prévias para a definição dos ritos processuais -, atribuindo à participação um caráter principiológico e um papel central na legitimação do procedimento estrutural, assim como da tomada de decisão e sua implementação.

Nesse sentido, o foco deste artigo é, a partir da complexidade que envolve o processo estrutural e das previsões do PL nº 03/2025, analisar, discutir e propor formas de participação que não somente legitimem o processo estrutural, mas também que garantam exequibilidade das suas decisões, de forma a abrigar os interesses dos envolvidos e afetados pelo processo. Como pressuposto, consideramos que a participação deve ser alicerçada nos princípios que organizam a participação política informada e transparente, ou seja, como participação cidadã, não restrita às formas mediadas de participação ou aos espaços informativos e instrumentos de consulta, mas realizada por meio da interação direta, sobretudo das pessoas e comunidades envolvidas, com os atos processuais e, consequentemente, com a própria tomada de decisão.

A importância da participação é diretamente proporcional à complexidade dos conflitos estruturais: ao mesmo tempo que se torna mais dificultoso garantir uma participação efetiva e direta em processos estruturais, a sua ausência ou realização deficitária, além de não atender a uma norma fundamental, agudiza-se diante dos deslocamentos sociais e políticos que decorrem de uma decisão estrutural. Temos, portanto, como referência para a análise desses mecanismos participativos a literatura sobre participação cidadã (Arnstein, 2002), do campo da ciência política, que concebe uma tipologia de degraus participativos, com preocupações próprias para cada nível , partindo de uma premissa de que a participação efetiva resulta em uma redistribuição de poder entre os tomadores de decisões e os cidadãos, principalmente os mais excluídos.

Como observado nos debates no âmbito do anteprojeto de lei (atual PL nº 03/2025), os processos estruturais consistiram (e consistem) em fenômenos que já se desenvolviam na prática jurídica: sua proposta de regulamentação atual, em alguma medida, tenta espelhar os debates e reflexões teóricas e acadêmicas que foram desenvolvidas ao longo dos últimos anos tanto com relação à estruturalidade em si, como também intimamente relacionado ao campo do processo coletivo brasileiro.

A estruturalidade de um processo é desafiadora em muitas dimensões, desde o seu desenvolvimento dentro do sistema de justiça, até a sua operacionalidade prática. Como ressalta Vitorelli (2018, p 08), um dos desafios é “[...] a apreensão das características do litígio, em toda a sua complexidade e conflituosidade, permitindo que os diferentes grupos de interesses sejam ouvidos”.

Nosso foco na garantia da participação nos processos estruturais, portanto, decorre de dois principais aspectos sobre ela: (i) a sua previsão enquanto norma fundamental do Código de Processo Civil (“CPC”) (arts. 9º e 10º), em termos gerais, como também no PL (art. 2º, inciso IV), o que a coloca como garantia fundamental da higidez procedimental; e (ii) o seu papel legitimador nos casos dos processos estruturais – mais do que um caráter instrumental relacionado ao contraditório e a representação processual, a participação assume o papel de legitimação democrática dos objetivos a que se propõem provimentos estruturais, tanto no que se refere à posição assumida pelos atores do sistema de justiça na arena pública, como a projeção e as realocações que uma decisão estruturante assume no âmbito de políticas públicas e/ou organização burocrática pública. Temos, assim, por premissa, que a ausência ou a garantia de uma participação estritamente formal implica o desenvolvimento de decisões estruturantes que padecem de um “déficit de legitimidade democrática” (Saraiva, 2021, p. 143).

Estudos recentes sobre processo estrutural e participação apontam, ainda que sob algum recorte, como os debates têm desenvolvido a temática cada vez mais associada a uma perspectiva democrática do processo estrutural (Saraiva, 2021; Serafim, 2023; Serafim, 2023; Nóbrega, França, 2022) e da participação como elemento fundamental para legitimação não apenas da decisão estruturante, mas de todo encadeamento processual, o que complexifica os debates sobre a teoria da participação no processo (Saraiva, 2021; Cota, 2019; Albuquerque; Serafim, 2020). Muitas das pesquisas, inclusive, voltam-se à análise de casos concretos (e, em alguma medida, paradigmáticos) de possíveis experiências estruturais para analisar a participação social e comunitária e instrumentos para sua operacionalização (a exemplo, das Assessorias Técnicas Independentes) (Garcia, 2021; Asperti; Zufelato; Garcia, 2022; Dontos, 2024), o que denota que o caminho teórico que tem se desenvolvido também reflete o adensamento dos processos estruturais na realidade do sistema de justiça brasileiro e o seus desafios participativos.

Nesse sentido, mesmo diante da existência de arcabouço normativo-institucional e de mecanismos de controle da representatividade adequada no âmbito do processo coletivo, o processo estrutural, em razão dos seus objetivos, não pode prescindir da participação direta das pessoas e comunidades envolvidas, tanto nos procedimentos deliberativos, quanto negociais5. Há, ainda, um desafio no equilíbrio de múltiplos pontos de interesse presentes nos litígios estruturais que apresentam uma “causalidade complexa” (Nóbrega, França, 2022, p. 110), de modo que a participação nesses processos não cumpre apenas um requisito formal de informação, contraditório e comunicação de atos processuais, mas de legitimação dos debates que são desenvolvidos nessa esfera processual e que, compondo, em alguma medida, a fundamentação de uma decisão estruturante, alcançarão um espaço de implementação que é coletivo e, sobretudo, político.

O desenvolvimento teórico dos tópicos anteriores objetivou aproximar, analiticamente, a participação no contexto de processos estruturais de desenhos participativos políticos, partindo da ideia de que a participação é legitimadora dos processos estruturais, na medida em que seus objetivos e o resultado da decisão estruturante projetam-se nas burocracias e políticas públicas, ora em seu planejamento, ora em sua implementação e/ou monitoramento.

Para análise do PL nº 3/2025 a partir desses pressupostos, sistematizamos na tabela abaixo os dispositivos que direta e indiretamente relacionam-se com a participação:

A primeira previsão sobre a participação, prevista nas normas fundamentais do processo estrutural, traz as audiências, reuniões e consultas públicas como mecanismos para viabilizar a participação das pessoas e comunidades impactadas. Essas técnicas preocupam-se com a ampliação do acesso à informação e com a criação de espaços de discussão com as comunidades e com agentes interessados, tendo aa necessidade de adequação metodológica à realidade do caso. Parecem operar, preponderantemente, com a dinâmica identificada no degrau da “informação” e até mesmo da “consulta” da escala elaborada por Arnstein (2002) e caracterizam-se por uma “concessão mínima” de poder ao cidadão. Se realizados de forma desarticulada e unilateral, com pouca influência na tomada de decisão, acabam por conformar uma participação meramente formal ou até ilusória.

Para evitar esse cenário, ponderamos que esses espaços de informação e consulta podem ser configurados para uma participação mais efetiva mediante a adoção de uma metodologia adequada às características do litígio (como estabelece o art. 8º, III do PL), mas também atenta às desigualdades de poder entre as partes. É relevante, nesse sentido, que o próprio desenho desses instrumentos conte com a participação social, podendo ser organizados e presididos por integrantes da comunidade impactada que, coparticipando da gestão daquele momento, podem torná-lo mais alinhado à dinâmica local: é preciso que essas audiências e reuniões adotem formatos que atendam às demandas da população e comunidade envolvida - como localização, horário de realização tempos e formas de fala - e que elas possam participar dessas decisões formais sobre o próprio procedimento.

Em termos de assertividade desses espaços comunitários para o próprio processo estrutural em curso, é necessário assegurar que sejam considerados como instâncias legítimas de produção de conhecimento e aprofundamento dos debates do caso, e não hierarquicamente inferiores ao que é considerado o conhecimento técnico no processo. Além disso, devem ser espaços de interlocução efetiva e de escuta sensíveis a contextos sociais no qual estão presentes realidades de sofrimento social e/ou coletivo em decorrência, justamente, do que está em debate, a exemplo de processos estruturais de desastres ou casos de violações massivas de direitos humanos.

O projeto também prevê formas atípicas de intervenção de terceiros em atos processuais para participação de especialistas ou de representantes das comunidades, de forma oral ou escrita, como com a oitiva para a decisão sobre o caráter estrutural do processo, em audiências de saneamento e de instrução. Apesar de serem formatos participativos próprios da arena judicial (e, por isso, mais difíceis de serem associados às formas de participação social mencionadas), também podem ser considerados como mecanismos de “consulta”, na medida em que se prestam à coleta de informações para embasar a tomada de decisão. São, sem dúvida, expressões de uma participação mais associada ao exercício do contraditório no processo, de modo que a sua concretização depende da efetivação do princípio da adequada fundamentação das decisões judiciais, essencial para se assegurar que os elementos colhidos dessas intervenções informem, de fato, as deliberações adotadas no caso.

Uma previsão do PL que pode passar desapercebida, mas que nos parece particularmente interessante, é aquela do inciso VI do artigo 8º, que reconhece a possibilidade da atuação de técnico (perito, consultor ou entidade) para o desenvolvimento de atividades de participação social, o que pode compreender o exercício de funções de mobilização comunitária, produção de conhecimento e viabilização da participação social. Essa função em muito se relaciona com o instituto das Assessorias Técnicas Independentes (ATIs), notabilizadas nos casos recentes dos desastres causados pelo rompimento das barragens da Samarco (2015) e da Vale S.A. (2019), culminando na sua positivação pela Lei nº 14.755/2023 (Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens - PNAB).

A despeito dessa notoriedade mais recente no âmbito das ações coletivas, a atuação das ATIs remonta ao trabalho desenvolvido pela Assistência Técnica e Extensão Rural – ATER desde o final da década de 1940, no contexto da criação das Ligas Camponesas e dos movimentos sociais pela luta dos direitos dos trabalhadores rurais (Julião, 2024, p. 8-9). Também possuem expressão relevante nos movimentos populares por moradia, a partir dos anos 60, com criação de assessorias técnicas multidisciplinares para construções populares (Barros, 2013, p. 81-83) e na atuação das Assessorias Técnicas de Habitação de Interesse Social – ATHIS nos casos de remoções forçadas e de regularizações fundiárias (Lei nº 13.465/2017).

Resguardadas as diferenças nessas atuações, fato é que a noção de assessoria técnica está ligada à necessidade de se prover assessoramento interdisciplinar para comunidades e coletividades, viabilizando a sua mobilização e a tomada de decisões coletivas, e compreendendo atividades de (i) articulação, comunicação, acesso e sistematização de informações, (ii) elaboração e interpretação de documentos técnicos, (iii) facilitação de reuniões e de procedimentos, dentre outras funções a serem acordadas com a própria comunidade a ser assessorada (Asperti; Zufelato; Garcia 2022, p. 226; Cunha; Chiuzuli, 2024).

As assessorias técnicas são cruciais em todos os degraus da escada , desde a informação e consulta até o efetivo controle cidadão. Como Arsntein (2002) argumenta, por vezes é a existência da assessoria técnica que irá definir se determinada prática configura uma forma efetiva de participação social ou uma via de manipulação por parte dos tomadores de decisão. Mas mesmo às assessorias técnicas precisam ser adotados cuidados próprios, como a garantia de que serão as comunidades que escolherão as organizações atuantes e delimitarão as suas atribuições, e que essas assessorias terão independência técnica para atuar – o que não se confunde com imparcialidade, já que atuam em prol da coletividade assessorada (Asperti; Zufelato; Garcia, 2022; Julião, 2024; Cunha; Chiuzuli, 2024).

A compreensão da coexistência da independência técnica com a parcialidade processual é fundamental para a garantia do real potencial equalizador desse assessoramento técnico enquanto instrumento de redistribuição do poder participativo no processo estrutural, na medida em que permite a construção de um “dissenso técnico” (Julião, 2024) pelos grupos impactados com relação à produção probatória e técnica, em sua maioria, monopolizada enquanto vantagem estratégica do grande/habitual litigante (Galanter, 2018; Asperti, 2018).

Chama a atenção, contudo, que apesar de descrever essa função, o PL o faz de forma genérica, além de não fazer menção expressa ao conceito de assessoria técnica. Com isso, deixa de resgatar todo um arcabouço de experiências já existentes, o que poderia auxiliar na superação de uma desconfiança ainda persistente com relação às ATIs relacionada à incompreensão sobre a sua posição jurídico-processual (Cunha; Chiuzuli, 2024). Instituir processualmente as assessorias seria um avanço importante, permitindo a sua utilização em muitas outras temáticas, como em discussões sobre políticas públicas e outras violações estruturais cometidas pelo Estado ou por empresas.

Finalmente, o PL perdeu a oportunidade de consolidar previsões mais evidentes sobre a construção de espaços de governança participativa, como comitês, comissões e fóruns, que permitissem percorrer os degraus mais elevados da escada de participação de forma contínua, tanto durante a fase de construção do plano de reestruturação, quanto na sua implementação. Nada obsta que essas previsões sejam estipuladas judicial ou consensualmente nos planos, mas a previsão legal certamente traria incentivos mais claros para tanto, além de balizas importantes, como a necessidade de que esses espaços sejam desenhados em conjunto com as comunidades e em linha com os elementos e necessidades do caso concreto.

Isso porque, para que a participação atinja os degraus de “parceria”, “delegação de poder” e “controle cidadão”, é necessário estipular uma estrutura com regras expressas sobre sua composição, direitos e deveres, assegurando a possibilidade de formação de maiorias por parte dos representantes das coletividades, a quem caberá, dentro dos limites estipulados, a efetiva deliberação sobre o planejamento e a implementação das medidas reestruturantes. Os mecanismos de escolha de representantes devem ser claros e transparentes, com rotatividade, e é preciso que haja publicidade e prestação de contas nas atividades desempenhadas. Ainda, é importante pensar nos custos (recursos financeiros e alocação de tempo), garantindo formas de custeio e de apoio técnico (FGV, 2022, p. 51-52)13.

Em termos gerais, o PL traz a preocupação com a participação dos grupos impactados e outros formatos participativos com potencial redistributivo, ao mesmo tempo que, em alguns pontos de seu texto, assume uma proposição normativa com certa abertura interpretativa, como podemos observar em trechos como: “outros sujeitos que possam contribuir para o esclarecimento da questão” (art. 6º, §2º), “outras formas de participação direta e indireta” (art. 2º, §4º) e “outros meios de ampliação da participação social.” (art. 9º, §5º). Esse grau de generalidade parece conciliar-se com uma flexibilidade procedimental caracterizadora dos processos estruturais e que denotam sua necessidade de adaptação constante às peculiaridades do caso concreto. Todavia, o PL também se esquiva de regulamentar explicitamente instrumentos mais contundentes de participação, como assessorias técnicas e estruturas de governança.

A participação pensada enquanto redistribuição de poder e como instrumento de dignificação social (Arnstein, 2002) não será garantida por instrumentos que não sejam igualmente complexos, atentos às desigualdades e que não dialoguem com a realidade das pessoas e comunidades impactadas. Há sempre o risco, portanto, de que esses espaços sejam constituídos de modo apenas formal, como via de legitimação de decisões e acordos, sem atenção às particularidades e necessidades de cada grupo ou comunidade. Nesses casos, a realização de uma audiência ou reunião, por exemplo, pode ser tão nociva quanto a sua não ocorrência.

Pretendemos identificar os mecanismos participativos previstos no PL nº 03/2025 e analisá-los sob o prisma da participação social, conjecturando acerca de sua capacidade de lidar com as complexidades do processo estrutural e com as desigualdades de poder entre as partes envolvidas.

Concluímos que o PL introduz uma preocupação com a participação direta e insere em seu texto, de forma destacada, uma série de ferramentas participativas próprias dos processos políticos, como reuniões, consultas e audiências públicas, consignando a necessidade de formulação de metodologias adequadas à realidade do problema estrutural e de adaptações procedimentais conducentes à ampliação da participação no processo.

Contudo, embora o PL tenha se proposto a uma sistematização de práticas já existentes, não há em seu texto uma referência clara a todo o repertório já consolidado de experiências de atuação de assessorias técnicas em ações judiciais que lidam com problemas estruturais, como em casos de desastres, de grandes empreendimentos, de remoções forçadas e de regularizações fundiárias. Em sentido similar, o projeto também não se apropria das noções de governança participativa, como a criação de comitês, comissões, fóruns e afins, que são estruturas necessárias para os degraus mais elevados da escada da participação social. Também seria possível explicitar a pertinência dessas previsões tanto no âmbito do planejamento das medidas estruturantes, quanto na sua implementação e monitoramento, de modo a enfrentar o relevante desafio da exequibilidade dos provimentos estruturantes.

O mesmo grau de generalidade pode ser observado com relação às desigualdades sociais e processuais. O texto do PL não parece tomar como ponto de partida e/ou considerar normativamente os contextos desiguais em que esses instrumentos participativos potencialmente irão operar e nos quais o problema estrutural se desenvolve. Mesmo que essa questão das desigualdades possa ser englobada por uma adaptabilidade da metodologia desses instrumentos e uma orientação principiológica com relação ao tratamento isonômico dos grupos afetados (art. 2º, inciso VIII), o texto não apresenta como esses procedimentos participativos poderiam ser desenhados considerando um pressuposto de desigualdade que é inafastável dos problemas estruturais.

Não há dúvidas de que a participação direta é trabalhosa e custosa, não só para o Judiciário, mas para os próprios representantes das comunidades e coletividades, que tem de dispender tempo e recursos para acompanhar ações judiciais complexas e participar de reuniões, audiências e órgãos consultivos ou deliberativos. A exigência de um grau considerável de transparência e informação de todo o processo pode mitigar os custos de participação, sem prescindir dela. Até porque, sem ela, é possível que as decisões estruturais careçam de efetividade e de legitimidade social. Corre-se o risco de serem decisões e acordos com poucos efeitos práticos ou, ainda, que sejam posteriormente questionados, porquanto os grupos afetados não se sintam devidamente considerados nas decisões tomadas à sua revelia.