Este artigo, intitulado Política de conteúdo local em Moçambique: Estado e investimentos no gás natural da Bacia do Rovuma, visa analisar como a aprovação de uma legislação de conteúdo local configura-se como uma arena de disputa entre atores, na medida em que representa uma potencial perda para uma das partes envolvidas. Adicionalmente, no contexto do presente estudo, em que aspectos de conteúdo local estão dispersos por uma legislação esparsa e carente de clareza, a sua revisão pode implicar impactos significativos nos custos operacionais, sujeitando-se a possíveis “mecanismos de punição” por parte do mercado.

Em Estados economicamente pobres como Moçambique, onde as políticas de fomento à industrialização vinculadas à mudança estrutural não lograram desenvolver uma indústria interna sólida, o relacionamento entre o Estado e as indústrias do setor extrativo – detentoras de maior expertise, capacidade e influência nas arenas decisórias no mercado internacional – apresenta-se como um desafio considerável de gestão. Associa-se a isso o fato de os países não autofinanciarem os seus orçamentos e, por anos, continuarem dependentes dos parceiros de cooperação (doadores), muitos dos quais representam diplomaticamente as empresas que operam no setor extrativo.

Com vista a maximizar os ganhos provenientes da indústria extrativa, alguns países optam pela criação de fundos soberanos, aprovação de políticas de responsabilidade social empresarial e de conteúdo local. Entretanto, a implementação destas políticas pode condicionar o funcionamento do mercado, influenciando positiva ou negativamente a atratividade para novos investimentos.

Moçambique, outrora classificado como um país com o maior crescimento econômico na região da África Austral (Banco Mundial, 2018, p.vi) dado que a partir de meados da década 1990 e, entre 2000 e 2016, registou um crescimento médio do PIB de 7%, (FMI, 2016), desde 2016 enfrenta uma deterioração progressiva dos indicadores macroeconômicos, com uma taxa de crescimento de 3,1% (INE, 2019), uma ligeira subida para 5,4% em 2023 e uma queda abrupta para 1,8% em 2024 (Banco Mundial, 2025).

Como corolário, a taxa nacional de pobreza aumentou de 48,4% para 62,8% entre 2014/15 e 2019/20 e o número de pobres aumentou de 13,1 para 18,9 milhões (Banco Mundial, 2025), num universo de pouco mais de 34 milhões de habitantes (INE, 2025).

Enquanto o Governo em exercício, desde janeiro de 2025, esforça-se em recuperar a imagem do país causada pelo desgaste criado pela descoberta de uma dívida ilegal contraída entre 2013 e 2014 com envolvimento de Governos e Bancos Internacionais, o que levou ao término do apoio orçamental equivalente a aproximadamente 2% do PIB prestado pelos doadores ocidentais, o Tribunal Administrativo, em auditoria à Conta Geral do Estado de 2023, constatou ter havido um desvio de 33 milhões de dólares das receitas do gás natural (Uamusse, 2025).

Ora, como se pode depreender, a conjugação entre a suspensão do apoio orçamental e a crise decorrente do endividamento ilícito concorreu para uma erosão da confiança do país no mercado internacional. Neste cenário, a política de conteúdo local assume-se como um instrumento estratégico de recuperação econômica – ainda que, paradoxalmente, dependa das receitas dos investimentos provenientes dos megaprojetos em curso.

A relevância de um quadro normativo de conteúdo local é reforçada pela necessidade de recuperação econômica do país a partir de iniciativas empresariais locais e da integração destes no segmento da indústria de gás e petróleo. No primeiro trimestre de 2025, o gás natural tornou-se o produto mais exportado em Moçambique (O país econômico, 2025) porém, com pouca participação do empresariado nacional neste negócio.

Neste ensaio qualitativo, alicerçado numa profunda revisão bibliográfica, analisa-se, à luz da teoria de regulação de Stigler (1971), do mercado como prisão (Lindblom, 1982) e da teoria do novo institucionalismo econômico de North (2003) como as indústrias extrativas, em defesa dos seus interesses, influenciam a aprovação de uma política de conteúdo local a seu favor, ainda que implique uma redução da autonomia do Estado e uma limitação à sua capacidade de imposição normativa.

O artigo está estruturado da seguinte forma: após esta introdução, é exposto o caso de estudo, seguido do enquadramento teórico que orienta a análise. Na quarta seção, expõem-se os materiais e métodos utilizados, culminando com a apresentação dos achados preliminares.

Politicamente independente desde 1975, o partido no poder, a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), antes movimento nacionalista dirigente da guerra de libertação, permanece no governo após cinco eleições consecutivas. Segundo Pitcher (2003), Moçambique é o único país ex-socialista cuja elite governamental conduziu com êxito uma tripla transição: para a paz, para a democracia e de uma economia planificada para uma economia de mercado. O sistema eleitoral segue de maioria absoluta, calcado na lógica de jogo de soma zero. A avaliação da The Economist (2024) assinala uma prevalência de regime autoritário.

Desde a independência, o orçamento do Estado tem sido sustentado por doações de parceiros de cooperação bilateral e multilateral, tendo-se observado uma tendência decrescente deste apoio, sendo56% em 2008, 55% em 2009 e cerca de 40% em 2010 (Conceição, 2015). Entre 2000 e 2016, o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) expandiu-se a uma taxa média anual de 7,2%, posicionando Moçambique entre os países que apresentam maior aceleração de crescimento da região (Banco Mundial, 2018, p.vi). Contudo, desde 2016, os indicadores econômicos vêm se deteriorando substancialmente.

Com a liberalização dos mercados e com a crescente influência do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, a partir da década 90, os países africanos foram orientados a criar facilidades para atrair investimentos (Bussoti, 2013). Nesse contexto, instalou-se em Moçambique a primeira multinacional estrangeira, a Mozal, beneficiada por isenções fiscais, situação que permanece inalterada até hoje, suscitando grandes polêmicas políticas (Castel-Branco, 2010).

Segundo a UNCTAD (2012), a implantação da Mozal, uma empresa de capitais anglo-australianos, sinalizou a viabilidade do mercado nacional para a recepção de mais investimentos estrangeiros, transformando Moçambique num dos países da África subsaariana com maiores fluxos de investimento direto estrangeiro.

Com efeito, nos últimos anos, tem se verificado um boom na indústria extrativa, com investimentos provenientes de multinacionais. Estimou-se existirem mais de 150 empresas ou projetos na indústria extrativa de recursos minerais e hidrocarbonetos (ITIE-Moçambique, 2014). Tal crescimento vem sendo potencializado após descobertas, em 2010 e 2013, de vastas reservas de gás natural na Bacia do Rovuma, localizada no norte de Moçambique, cujo território mais próximo é a região turística de Cabo Delgado. A magnitude da descoberta pode ser evidenciada pelo facto de estas reservas figurarem entre as quatro maiores do mundo.

De acordo com o relatório “Do Eldorado ao Gás” (FOEI, 2020), são inúmeros os interesses envolvidos no negócio, mas os principais atores se concentram em empresas francesas e no próprio governo do atual primeiro Ministro, Emmanuel Macron – que, à época, era o Ministro da Economia (2014-2016). O período subsequente à descoberta do gás foi marcado por conflitos que incluem desde os protestos populares até aos escândalos graves de corrupção, envolvendo setores públicos e privados, tanto de Moçambique quanto de países estrangeiros.

Se, por um lado, o histórico da indústria extrativa em África tem sido analisado à luz da chamada “maldição de recursos” (Mailey, 2015; Acemoglu e Robinson, 2012), dado que muitos países detentores de importantes recursos naturais continuam a figurar nas últimas posições dos índices de classificação de desenvolvimento, por outro lado, persiste o debate sobre a autonomia e a capacidade de gestão do setor, visto que os países são economicamente dependentes de credores e doadores - estes últimos diretamente vinculados às multinacionais que operam no setor. Esta é uma causa explicativa necessária e insuficiente da complexidade em volta da aprovação de uma política de conteúdo local em Moçambique.

Frente ao contexto complexo vivenciado em Moçambique após a descoberta de gás natural na Bacia do Rovuma, que passou a envolver simultaneamente empresas multinacionais, governos da esfera internacional e população local, é notória a complexidade do jogo de interesses e a assimetria de poder exposta nas decisões (ou não) do governo moçambicano em políticas públicas relacionadas à promoção de conteúdo local. Todavia, esse não é um cenário incomum.

A análise do conteúdo local como política pública pressupõe, na concepção de Dye (1984), analisar “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”, ou, mais precisamente, com base na abordagem de Laswell (1936-1958), responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que diferença faz. A formulação de políticas públicas na área da indústria extrativa é um processo complexo, visto que, segundo Stiglitz (2005), implica responder questões difíceis como: com que rapidez o recurso deve ser extraído? Como as receitas geradas devem ser utilizadas? Como é que o país pode aumentar o fluxo de caixa através de empréstimos? E que reformas institucionais devem ser adotadas para garantir que decisões macroeconômicas apropriadas sejam implementadas?

Tratando-se de uma relação baseada na lógica de mercado que é a maximização do lucro, as perguntas apresentadas por Laswell (1936/1958) tornam-se fundamentais, quando se concebem políticas de conteúdo local cujo objetivo reside na fixação de “metas quantitativas obrigatórias de aquisição de bens e serviços” no mercado interno (Dietsche e Esteves, 2018).

Uma política desta natureza representa ganhos potenciais para uma parte e perdas para outra. O fator temporal, “com que rapidez o recurso deve ser extraído”, é crucial por facilitar a avaliação de custos operacionais antes ou durante a operação e, consequentemente, as estratégias de maximização de ganhos.

Kaplan (2013) observa que, em Moçambique, não existe uma definição clara e consensual de conteúdo local. Em geral, os debates centram-se na ideia de que conteúdo local se refere à aquisição de bens ou serviços junto de fornecedores locais. No entanto, o que constitui “local” permanece controverso. Destarte, o Governo pode optar por três cursos de ação: a) não adoptar qualquer ação governamental (não fazer nada); b) aprovar leis e regulamentos gerais ou específicos de conteúdo local, ligados às futuras leis de mineração, petróleo e gás; ou c) desenvolver um quadro de políticas específico para o conteúdo local.

No âmbito do campo do conteúdo local, é possível acrescentar as ideias debatidas por Lindblom (1982), que buscou compreender as razões e a maneira pelas quais os sistemas políticos e econômicos dos países, no limite, são resistentes a mudanças estruturais. Essa resistência funciona por meio de mecanismos de punição automática, em que qualquer tentativa deliberada de alteração nas instituições sofre uma repressão imediata, a qual se materializa sob a forma de redução das taxas de lucro das empresas que geram, consequentemente, um aumento no desemprego (Lindblom, 1982). De modo a ilustrar a teoria, o autor afirma:

Embora essa repressão às mudanças não seja absoluta, ou seja, ainda que haja um espaço estreito para reformas, o ponto central da teoria é justamente a limitação que a economia de mercado impõe à construção de políticas sociais amplas, originando o conceito de “mercado como uma prisão” (Lindblom, 1982). Dessa forma, o autor aponta a existência de uma relação entre a economia de mercado e a democracia: “para uma mínima democracia, nós exigimos uma economia de mercado. Para uma democracia mais completa, exigimos sua eliminação” (Lindblom, 1982, p. 332).

Tendo em vista o cenário estabelecido na Bacia do Rovuma, cumpre explorar, à luz da teoria do “mercado como uma prisão”, as razões que moldam a atuação das principais instituições envolvidas na exploração do gás natural na região, bem como as indústrias em operação influenciam o processo de concepção de políticas de conteúdo local. A ausência dessas políticas gera certa insatisfação no empresariado local que espera comparticipar nestes negócios e na população que, através de empregos diretos e indiretos, anseia por melhorias nas suas condições de vida.

Enquanto se espera há cerca de uma década, pela aprovação de um quadro normativo sobre conteúdo local, após a apresentação da proposta inicial em 2014, por Decreto-lei 2/2014 de 2 de dezembro, o Governo aprovou um regime especial aplicável às áreas exploradas pelas multinacionais americana, Exxon Mobil, Italiana Eni e a China National Corporation. Ao abrigo deste Decreto-lei, está previsto que, se forem aprovados novos atos normativos que impliquem perdas econômicas para estas empresas, o Governo fica obrigado a restituir os benefícios.

Assim, cumpre compreender: o que determina a atuação do poder público neste contexto? De que maneira a relação entre as empresas e o Governo moçambicano se sobrepõe aos interesses da população local e do empresariado nacional?

North (1990) ensina que a causa motora do crescimento e desenvolvimento econômico são as instituições que as define como regras, leis e costumes capazes de estimular ou inibir atividades economicamente produtivas (Gala, 2003). Refere ainda que as instituições podem ser eficientes quando conseguem igualar o retorno privado ao retorno social das atividades econômicas e esta eficiência pode ser produtiva se maximizar a produtividade dado um certo estoque de fatores de produção e, adaptativa, manifesta pela capacidade de resposta às adversidades ao longo do tempo.

Complementar às teorias de Charles Lindblom (1982) e Douglas North (1990), recorre-se à a teoria da regulação econômica, desenvolvida por Joseph Stigler (1971) que busca analisar os efeitos da regulação econômica por parte do Estado sobre a alocação de recursos. A hipótese considerada é a de que “como regra, a regulação é adquirida pela indústria e é desenhada e operada em seu benefício” (Stigler, 1971). Assim, acrescenta-se aos questionamentos anteriores a seguinte pergunta: quando e por que razão uma indústria utiliza o Estado para promover seus próprios interesses?

A despeito da existência de cerca de 150 empresas atuando na indústria extrativa, este artigo adopta o investimento na Bacia do Rovuma como estudo de caso, seguindo a abordagem proposta por Gerring (2008), cuja análise fornecerá informações para uma população maior. A quantidade de gás natural liquefeito descoberto na Bacia do Rovuma é estimada em quantidades que projetam o país como o que detém as maiores reservas em todo continente e a quarta maior no mundo.

Para Eckstein (1975), a análise de caso ou de amostras pequenas (small-N) é metodologicamente flexível, permitindo ajustes durante a pesquisa. Para além disso, exige uma reconstrução histórica que, segundo Gerring (2011), possibilita uma leitura holística e compreensiva do fenômeno. Sendo uma pesquisa qualitativa, privilegiou-se a análise das expectativas, percepções e significados atribuídos pelos principais atores envolvidos – nomeadamente: o Estado e investidores nacionais e internacionais – à sua participação no setor de exploração do gás natural.

A presente análise baseou-se numa ampla revisão bibliográfica, com ênfase nas seguintes fontes primárias:

Por fim, recorreu-se a fontes secundárias para a construção do estado de arte sobre o tema. A análise crítica incidiu sobre livros e artigos científicos que versam sobre o assunto, obtidos em repositórios acadêmicos como o Google Acadêmico e o Web of Science, com especial atenção à coletânea de artigos publicados na série de estudos com o título Natural Resources, structural change, and industrial development in Africa, integrada no projeto de investigação mais amplo do UNU-WIDER intitulado Jobs, poverty and structural change in Africa.

O arcabouço teórico apresentado neste trabalho possibilita um olhar alternativo para a situação de uma das maiores descobertas de recursos naturais de Moçambique. Embora a complexidade do caso e o elevado número de atores provenientes de diferentes esferas imponham um desafio particular, a análise documental dos principais marcos legais recentes, à luz da combinação de elementos das teorias da regulação econômica, do mercado como prisão e do conteúdo local, pode contribuir para um entendimento amplo do jogo de interesses presentes na Bacia de Rovuma desde a descoberta de gás natural.

Para tal, a discussão será organizada em dois eixos analíticos: (i) a lacuna na legislação sobre conteúdo local, no qual se analisa o enquadramento legal existente sobre conteúdo local, articulando-o com o caso concreto da Bacia do Rovuma; e (ii) os interesses internacionais e o seu reflexo nas políticas locais, discutindo a participação de atores estrangeiros na indústria extrativa moçambicana, a consequente organização de interesses e os efeitos dessa dinâmica sobre a formulação e implementação de políticas públicas no país.

O caso da descoberta de gás natural na Bacia de Rovuma, apesar da sua magnitude o posicionar entre os mais relevantes da história, representa uma situação comumente observada em países ricos em recursos naturais, porém marcados por fragilidades sociais e econômicas que os impões desafios particulares. Dentre esses desafios, que são múltiplos, sem pretensão de serem exaustivamente tratados neste estudo, propusemos, neste artigo, lançar luz sobre a organização de interesses difusos e sobre a forma como esses se articulam com as políticas públicas em vigor no contexto moçambicano.

A partir da análise documental de jornais, revistas e legislação relevante ao caso, buscamos operacionalizar - na análise do conteúdo local no negócio de gás na Bacia do Rovuma – duas teorias alternativas e complementares ao arcabouço teórico comumente utilizado em casos semelhantes: a teoria da regulação econômica e a teoria do mercado como prisão. A partir dessas lentes teóricas, foi possível compreender dois fenômenos principais: (i) a forma como a ausência de uma legislação clara e específica sobre conteúdo local condiciona a organização econômica e política de Moçambique, em particular no caso da Bacia do Rovuma, gerando inação por parte do poder público; e (ii) a captura do governo moçambicano por parte de empresas estrangeiras organizadas em consórcios, que, beneficiadas pela legislação local permissiva, tomaram à frente das operações de extração após rodadas de negociações com o Governo moçambicano.

Embora calcado em análise documental clara e bem selecionada, este estudo não tem a pretensão de encerrar o debate em torno do caso na Bacia de Rovuma. Além disso, as conclusões aqui expostas se limitam a um campo de análise restrito no tempo e condicionado à escolha das teorias mais pertinentes aos elementos observados. Assim, buscou-se uma contribuição teórica alternativa para um debate qualificado, o qual é fruto de pesquisas aprofundadas e detalhadas por estudiosos reconhecidamente especialistas.

Na elaboração do presente estudo, constatou-se que a temática em questão carece de análises exaustivas e complementares que busquem compreender porque é que muitos países opta(ra)m por não aprovar um quadro institucional de conteúdo local antes da garantia dos investimentos, como é que os países se organizam internamente para aproveitar as oportunidades decorrentes da implementação deste tipo de políticas e como é que as indústrias extrativas exploram as lacunas do quadro institucional para limitarem ou reprimirem mudanças institucionais que elevem seus custos operacionais.