Advogado com intensa atuação no Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal. Sócio do escritório Wambier, Yamasaki, Bevervanço Lobo Advogados. Professor no Programa de Mestrado e Doutorado em Direito do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Graduado em Direito pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG). Mestre em Direito pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Professor no Instituto de Direito R. F. Bacellar (Curitiba-PR). Membro efetivo do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). Membro do Instituto dos Advogados do Paraná (IAP). Membro do Fórum Permanente de Processo Civil da EMERJ. Membro honorário da Associação Brasiliense de Direito Processual Civil (ABPC). Membro da Associação Brasileira de Direito Processual (ABDPro). Membro da Associação Brasileira de Direito Processual Constitucional (ABDPC). Membro do Conselho Consultivo da Câmara de Arbitragem da Federação das Indústrias do Paraná (CAMFIEP) e da Câmara de Mediação e Arbitragem da Sociedade Rural Brasileira (CARB). Membro do Conselho Consultivo RT (Editora Revista dos Tribunais/Thomson Reuters). Membro do Conselho Editorial da Revista Brasileira de Direito Processual (RBDPro). Membro do Conselho Científico da Revista Suprema, do Supremo Tribunal Federal. Presidente da Comissão de Estudos em Processo Civil da Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional Rio de Janeiro.
Editor-Chefe: J.P.B
Editora-Adjunta: L.S.G
Editora: J.Y.N
A origem do processo estrutural remonta à atuação de juízes federais norte-americanos que buscavam dar efetividade à decisão proferida pela Suprema Corte no caso
The origin of structural litigation dates back to the actions of U.S. federal judges who sought to enforce the decision rendered by the Supreme Court in
El origen del proceso estructural se remonta a la actuación de jueces federales estadounidenses que buscaban dar efectividad a la decisión dictada por la Corte Suprema en el caso
O tema “processo estrutural” está na ordem do dia nas discussões legislativas e doutrinárias que se travam no ambiente jurídico brasileiro. É tema complexo, que inverte boa parte da lógica com que o processo civil brasileiro foi construído e, para alguns desavisados, confunde-se com o processo coletivo.
Algumas tintas sobre seu histórico no direito norte-americano serão úteis para a compreensão dos diversos viéses do tema, tratados aprofundadamente neste caderno temático.
Sua origem remonta à atuação de juízes federais, destinada a colocar em prática a decisão proferida pela Suprema Corte em 1954 no histórico caso
O objetivo da decisão da Suprema Corte era reformular o sistema educacional americano unificando-o em um modelo não racial – pois, até então, funcionava de maneira segregada, com escolas separadas para negros e brancos. Os desdobramentos do caso
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 reforçou a ideia de que a judicialização de direitos fundamentais é, por vezes, via necessária para assegurar a efetivação das garantias constitucionais, sobretudo diante de omissões legislativas ou administrativas. E, apesar de incidir, no Brasil, um sistema que divide o poder inerente à soberania em três distintas esferas (isto é, “fatias” do poder estatal) – Legislativo, Executivo e Judiciário – atualmente tem-se que demasiada rigidez possa ser dispensada
A partir disso, o processo estrutural emerge como uma resposta aos conflitos de extrema complexidade, que exigem soluções prospectivas, estruturantes ou até mesmo reestruturantes. De forma diversa do processo tradicional, que visa a resolver um conflito pontual entre partes determinadas (João
Com a pretensão de readequar instituições ou sistemas públicos e privados a padrões compatíveis com os direitos fundamentais, o desenvolvimento do processo estrutural no Brasil tem sido impulsionado pelo Código de Processo Civil de 2015, que ampliou a flexibilização procedimental por meio de dispositivos como os arts. 139, IV e VI, 190 e 191
Trata-se de processo que contém muitas particularidades. O conflito de interesses de cunho estrutural, que resultará no processo estrutural, surge a partir de conflitos que transcendem a lógica binária tradicional dos processos judiciais, caracterizando-se por sua complexidade e multipolaridade.
Diferentemente dos litígios clássicos, que geralmente contrapõem duas partes com interesses antagônicos, os litígios estruturais envolvem múltiplos sujeitos e interesses, geralmente relacionados a valores coletivos e políticas públicas. Esses litígios não se limitam a uma disputa isolada entre indivíduos, mas representam problemas sistêmicos que exigem soluções que abarquem uma ampla gama de perspectivas e impactos sociais.
A essência do processo estrutural, portanto, está na necessidade de reformulação de estruturas institucionais e na correção de disfunções burocráticas que perpetuam violações de direitos fundamentais, por meio da atuação jurisdicional (
Cabe, aqui, como acenei no primeiro parágrafo, esclarecer que o litígio estrutural e o litígio coletivo guardam algumas semelhanças, mas possuem diferenças relevantíssimas.
O litígio coletivo busca resolver questões de interesse comum de um grupo definido de indivíduos. Sua solução, muitas vezes, se dá com o arbitramento de indenização ou pelo reparo imediato do dano causado.
Já o litígio estrutural não se limita à indenização de indivíduos, mas sim à reestruturação de mecanismos que originaram o problema, mediante decisão que indique soluções estruturantes. Busca, na verdade, transformar a realidade para garantir direitos de forma ampla e prospectiva, normalmente impondo alterações na atuação de entes públicos e privados.
Além disso, os litígios estruturais exigem uma abordagem mais flexível e dinâmica, na qual diferentes soluções podem ser propostas ao longo do processo. Isso implica a necessidade de um monitoramento contínuo das medidas implementadas, garantindo que as mudanças estruturais sejam efetivas e sustentáveis a longo prazo.
O processo estrutural se desenvolveu como uma resposta à inadequação do modelo processual tradicional para lidar com litígios complexos e de grande impacto na sociedade. No Brasil, esse modelo processual vem sendo estudado e aplicado em situações que envolvem direitos fundamentais e políticas públicas, exigindo a concretização de decisões que vão além da simples determinação de obrigações individuais. A peculiaridade desse processo reside na sua flexibilidade e no seu caráter prospectivo, permitindo que o Poder Judiciário atue de forma contínua na reformulação institucional necessária para garantir a efetividade dos direitos violados
Entre as principais características do processo estrutural, destaca-se sua natureza policêntrica, ou seja, a presença de múltiplos centros de interesse juridicamente protegidos. Enquanto nos processos convencionais há uma sentença que encerra o litígio, no processo estrutural, que é dinâmico, pode haver sucessivas decisões e medidas para garantir a efetiva transformação da realidade subjacente ao conflito, os “provimentos em cascata”. E, por vezes, a decisão atual fica vinculada aos resultados obtidos com o cumprimento da decisão anterior (
Questão importante é que, nesse tipo de processo, se exige uma redefinição da noção de contraditório, possibilitando uma ampla participação de diferentes atores sociais, seja por meio de audiências públicas, seja pela atuação de
E, ainda, o processo estrutural não se limita a uma simples condenação ou imposição de obrigações pontuais, mas busca reorganizar o funcionamento de uma estrutura burocrática que perpetua uma determinada violação. Para isso, frequentemente adota técnicas processuais diferenciadas, como a fixação de metas progressivas, a supervisão contínua pelo Judiciário e a necessidade de cooperação entre os diversos envolvidos. A execução da decisão estrutural ocorre em fases e pode demandar ajustes conforme os impactos das medidas implementadas vão sendo avaliados (
O sucesso do processo estrutural, portanto, depende da sua capacidade de adaptação e da efetiva participação dos sujeitos envolvidos, tornando-se um instrumento importante para a concretização dos direitos fundamentais e a reestruturação de instituições públicas e privadas.
Há, todavia, apesar de tamanha relevância e da existência de (já) robusta produção doutrinária a respeito, verdadeiro vazio normativo. E não é de se estranhar, haja vista que é da natureza das coisas que a atividade legislativa ocorra após o surgimento do conjunto de fatos que justifiquem ou exijam sua atuação.
Nos últimos anos, o processo estrutural tem ganhado destaque como instrumento para enfrentar violações sistêmicas de direitos fundamentais, especialmente em contextos em que políticas públicas se mostram insuficientes ou ineficazes. Tudo começou com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347 (
Foi criado, com isso, o Plano Nacional para o Enfrentamento do Estado de Coisas Inconstitucional nas Prisões Brasileiras, também conhecido como “Pena Justa”. Desenvolvido pelo CNJ e pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, o plano está estruturado em quatro eixos principais: i) controle da entrada e das vagas no sistema prisional; ii) melhoria da qualidade da ambiência, dos serviços prestados e da estrutura prisional; iii) processos de saída da prisão e reintegração social; e iv) políticas para prevenir a repetição do estado de coisas inconstitucional. Cada eixo contempla medidas específicas, metas e indicadores para monitoramento e avaliação, visando a transformação efetiva do sistema prisional brasileiro. E o mais interessante é o fato de que foi possível que pessoas, entidades da sociedade civil e instituições que se dedicam à questão penal contribuíssem com sugestões de melhoria para o sistema, por meio de um formulário disponibilizado online (
A aplicação dos processos estruturais no Brasil não se limita ao sistema prisional. O STF tem atuado em quase duas dezenas de processos dessa natureza, abordando temas como saúde pública, educação e meio ambiente. Esses processos buscam soluções abrangentes para problemas complexos, exigindo a colaboração entre diferentes esferas do governo e a sociedade civil. A abordagem estrutural permite que o Judiciário não apenas decida sobre casos específicos, mas também supervisione a implementação de políticas públicas, garantindo a efetividade dos direitos fundamentais
Apesar da relevância crescente dos processos estruturais, ainda não há uma legislação específica que os regulamente no Brasil. Há, como afirmei antes, um vazio normativo a ser adequada e oportunamente preenchido. Há quem defenda que uma eventual lei sobre o tema deve ser minimalista e flexível, permitindo que o Judiciário adapte suas ações às particularidades de cada caso
É preciso mencionar, todavia, que o senador Rodrigo Pacheco (PSD-MG) protocolou, em 31 de janeiro de 2025, o Projeto de Lei nº 3/2025, objetivando instituir a Lei do Processo Estrutural no Brasil (
O PL nº 3/2025 estabelece normas fundamentais para o processo estrutural, incluindo a prevenção e resolução consensual dos litígios, a consideração dos impactos orçamentários e financeiros das medidas propostas, o diálogo entre juiz, partes e demais interessados, a participação dos grupos impactados e a ênfase em medidas prospectivas com planos bem definidos. O projeto também prevê que o magistrado, com a participação das partes, utilize técnicas como reuniões, consultas técnicas ou comunitárias e audiências públicas para conduzir o processo. Além disso, define que o plano de atuação estrutural deve conter diagnóstico do litígio, metas específicas e aferíveis, indicadores de alcance, cronograma de implementação, definição dos responsáveis e metodologia de supervisão. A competência para a tramitação do processo será determinada pelo local da ação, omissão, dano ou ilícito, com especificações para os casos que envolvam múltiplas jurisdições (
Em 17 de maio de 1954, a Suprema Corte deu o veredito no caso Brown v. Board of Education of Topeka, declarando que a segregação racial nas escolas públicas era contrária à Décima Quarta Emenda. Essa decisão gerou reações diversas em todo o país, variando da celebração à indignação. Enquanto alguns americanos viam essa decisão como um avanço significativo para a democracia, a crença inicial de que Brown poderia erradicar a desigualdade racial nas escolas se revelou como uma esperança ingênua, marcando o início de uma longa batalha para cumprir sua promessa. Embora esse caso tenha sido fundamental para a ascensão do movimento moderno pelos direitos civis e na ampliação das oportunidades educacionais para crianças de diferentes contextos, incluindo aquelas com necessidades especiais, sua narrativa complexa também expõe as dificuldades que o país enfrenta – ainda – para superar o racismo estrutural.
Confira-se o voto do Ministro Celso de Mello, no julgamento do AgRg no RE 410.715/SP: “(...) tal incumbência poderá atribuir-se, embora excepcionalmente, ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional”. CPC. “Art. 139. O juiz dirigirá o processo conforme as disposições deste Código, incumbindo-lhe: (...) IV - determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária; (...) VI - dilatar os prazos processuais e alterar a ordem de produção dos meios de prova, adequando-os às necessidades do conflito de modo a conferir maior efetividade à tutela do direito. (
CPC. “Art. 190. Versando o processo sobre direitos que admitam autocomposição, é lícito às partes plenamente capazes estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às especificidades da causa e convencionar sobre os seus ônus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes ou durante o processo.”
CPC. “Art. 191. De comum acordo, o juiz e as partes podem fixar calendário para a prática dos atos processuais, quando for o caso.
§ 1º O calendário vincula as partes e o juiz, e os prazos nele previstos somente serão modificados em casos excepcionais, devidamente justificados.
§ 2º Dispensa-se a intimação das partes para a prática de ato processual ou a realização de audiência cujas datas tiverem sido designadas no calendário.”
Já se tem observado que “(...) os litígios estruturais quando tratados adequadamente pelo Poder Judiciário possibilitam os efeitos diretos da efetividade de decisões que garantam direitos fundamentais; modificam a percepção pública sobre a violação de direitos; incentivam que o tema seja pautado na agenda pública; promovem mobilização social e a mudança de percepção relacionada à urgência e gravidade da violação sistêmica de direitos; e resultam no amadurecimento da sociedade e das instituições.”
O problema envolvendo o sistema carcerário nacional é, definitivamente, sistêmico e envolve inegavelmente interesses sociais. Segundo consta no Portal de Notícias do STF, “Ao final do julgamento, o ministro Barroso observou que a questão prisional é um tema de difícil solução em todo o mundo, mas a decisão do STF pode representar um avanço para superar o problema. ‘Espero que este seja um passo relevante para melhorar, minimamente que seja, as condições degradantes do sistema prisional brasileiro’, afirmou. Segundo o presidente, os presos são privados da liberdade, mas não de dignidade, e a decisão tem interesse social, a partir da premissa de que o sistema penitenciário deficiente realimenta a criminalidade.”
Ações monitoradas pelo NUPEC, do STF: ADPF 347; ADPF 635; ADPF 709; ADPF 743; ADPF 746; ADPF 760; ADPF 857; ADPF 991; Rcl 58.207; Rcl 68.709; SL 1.696 (
Vitorelli, relator do projeto de lei do processo estrutural, sustenta que: “O que eu digo para as pessoas que têm resistências ao processo estrutural é, eu concordo, há críticas, há problemas, e a gente está tentando contorná-los e tentando estabelecer boas práticas, mas no universo das alternativas disponíveis, o processo estrutural é a melhor alternativa que a gente tem”, disse o relator do projeto e desembargador Edilson Vitorelli em entrevista ao JOTA. O texto do projeto de lei possui apenas 11 artigos (